Progetto Italia Federale

a) Obiettivo

Trasformare lo Stato dalla attuale forma centralizzata a quella federale.
Occorre non confondere il decentramento con il federalismo e propongo queste iniziali definizioni:

• Centralizzazione e decentramento

Una nazione centralizzata deve per forza organizzarsi in modo decentrato. In questo caso le decisioni politiche sono centrali e la loro attuazione sarà demandata alla periferia, per via amministrativa. In questo contesto comuni, provincie e regioni sono enti amministrativi e l'unica fonte di decisioni politiche (e di assegnazione e ridistribuzione di risorse economiche e fiscali) é il Parlamento nazionale.
In questo ambito Stato e Nazione coincidono e sono una cosa unica-
• Federalismo

Se in una nazione esistono più livelli politici di decisione (parlamenti locali, esecutivi, organi giudiziari) allora è necessario che tra questi livelli ci siano delle regole comuni, scritte in una Costituzione. Il questo caso Comuni, Provincie e Regioni diventano organi politici, stati di diritto, dotati di sovranità e di finanze autonome.
Una sovranità limitata da quanto stabilito nella costituzione di ogni livello politico.
In questo ambito la Nazione contiene al suo interno più Stati Membri ed ogni stato membro può avere una successiva suddivisione della sovranità, se essa non è in contrasto con quella superiore.

Passare da una forma centralizzata ad una federale significa quindi identificare la territorialità adatta, i compiti centrali e  locali, responsabilità politiche, sistemi di regolazione dei possibili conflitti di interessi, sistemi di finaziamento centrali e locali ed un quadro costituzionale di riferimento.

b) Analisi del sistema futuro

Per raggiungere tale obiettivo occorre una analisi iniziale che porti alla definizione completa del modello di federalismo che si vuole perseguire, in base alla conoscenza dei principi fondamentali che ne sono alla base.
In questa fase occorre individuare  la maggior parte dei risvolti connessi alla struttura federale ed oltre agli obiettivi espliciti devono essere individuati quelli resi impliciti dai principi di cui sopra.

c) Organizzazione

Individuato con chiarezza il modello da raggiungere, occorre definire come raggiungerlo ed organizzarsi di conseguenza.
Questo documento è un contributo allo sviluppo del punto b)
Il punto b) viene esposto, in modo sintetico, sulla base dell'esperienza fatta nel Cantone Ticino e di come potrebbe essere adattato alla realtà italiana.
Il punto c) viene accennato sulla base della esperienza personale nella conduzione di progetti nelle industrie private e nel comparto pubblico sia in Italia che in Svizzera.

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1) Il sistema futuro
1.1) Il modello di federalismo

Il modello che propongo parte dai livelli più bassi e cioè dal Comune e dal suo livello immediatamente superiore (in Svizzera è il Cantone ed in Italia è, per dimensione territoriale ideale, molto vicino alla Provincia).
I servizi dello Stato sono erogati ai cittadini e gestiti da questi due livelli, con la sola eccezione della difesa, della politica estera, di parte della politica dei trasporti e della politica sociale nonché di qualche altra competenza, definita in seguito.
Quali servizi siano erogati dal Comune e quali dalla Provincia è cosa che non compete allo Stato Federale ma alle singoli Organi Locali. Questi, in relazione anche alla conformazione del territorio ed alle proprie tradizioni, stabiliscono autonomamente e con i loro cittadini come erogare i servizi di propria competenza e come gestire quelli di competenza federale. Ogni autonomia stabilisce quale sia il miglior modo di organizzarsi.
Il federalismo di questo tipo è definibile come a geometria variabile.

Compito dello Stato Federale (o territorialità sub-nazionale) è definire il "livello di servizio" che dovrà essere fornito ai cittadini ed in alcuni casi (come quello tributario) definire delle leggi Federali (quadro) che rappresentino i limiti o l'orientamento entro cui le Provincie ed i Comuni possono operare.
In alcuni casi lo stato federale ha competenza su determinati argomenti ma il regolamento di attuazione è affidato alla politica locale.
La Provincia sarà del tutto autonoma nel definire l'organizzazione politica ed amministrativa propria e dei Comuni.
La Provincia sarà del tutto autonoma nella gestione economica e finanziaria.
Opportune leggi Federali e Provinciali definiranno il livello di compensazione economica (orizzontale e verticale) per promuovere la solidarietà tra aree economicamente diverse sia all'interno del territorio provinciale che su tutto il territorio federale.

Ogni Provincia potrà, anzi dovrà, dotarsi di tutti gli strumenti legislativi consentiti dall'ambito federale, compresa la legge elettorale, per rendere effettiva ed efficace questa autonomia.

Non vedo quali servizi potrebbero essere erogati direttamente dalle Regioni, soprattutto da quelle più grandi.
Abituato alla dimensione dei Cantoni svizzeri (da 5'000 a 500'000 abitanti) ritengo impraticabile un federalismo basato sulle attuali Regioni (tanto meno dalle "macro regioni" a suo tempo disegnate dal Prof. Miglio).
Già ritengo difficile per un cittadino di Bormio doversi rivolgere a Sondrio per ottenere un determinato servizio; figuriamoci se è ipotizzabile che debba rivolgersi a Milano od a Mantova. Le Regioni più piccole rappresentano già ora il limite massimo per un efficace governo del territorio. Le Regioni più grandi - penso alla Lombardia - dovranno rivedere la propria estensione territoriale, se vogliono essere efficaci mattoni del federalismo italiano. L'unico livello in cui una Regione di grande estensione ha una qualche validità è quello del governo dell'economia o di certi ambito di bacino, ma ciò è forse insufficiente per rendere necessario un livello di governo specifico. Ci sono infatti altri strumenti per intraprendere efficaci politiche di baciono, come ad esempio la cooperazione orizzontale tra provincie.

Le Regioni (e soprattutto tle future macro-regioni europee) quindi non sono un livello di gestione ma sono un livello di coordinamento, controllo, sostegno ed indirizzo.
Un livello leggero che a mio avviso non ha bisogno di essere Stato a tutti gli effetti.

In questo testo quando mi riferisco alla Provincia intendo non tanto le attuali estensioni territoriali ma un nuovo concetto che vede le Regioni meno popolose e situate in un territorio accidentato confermate come tali e le Provincie più popolose ed in territorio pianeggiante assumere il livello regionale. A mio modo di vedere appare chiaro che comunque un federalismo "a quattro" sia impensabile ed inattuabile. A seconda delle esigenze locali, si dovrà trovare un unico livello intermedio tra governo nazionale e comunale.

E' impensabile inoltre dividere il territorio in macro-regioni solo perché culturalmente affini. Se la Svizzera di 700 anni fa si fosse organizzata in macro-regioni di cultura tedesca, francofona ed italiana sicuramente sarebbe sparita in breve tempo. Uguale risultato se, dopo la Riforma, si fosse poi divisa in regioni cattoliche e protestanti. Ancora oggi alcuni Cantoni, ad esempio Friburgo e Berna, sono bilingui e la loro popolazione è egualmente divisa tra cattolici e protestanti.
Le differenze culturali non possono e non devono essere motivo di divisione territoriale. In ogni caso non è questo lo scopo del federalismo. Il federalismo unisce, non divide.

Per poter gestire questa autonomia di gestione del territorio, della economia e di tutti quei servizi erogati al cittadino, ogni Provincia/Regione deve essere dotata dei tre poteri: Esecutivo, Legislativo e Giudiziario. E' lo stesso concetto di stato moderno ad esigere questo passo. Se l'ambito federale è ristretto alla politica estera, alla difesa ed a poche altre competenze ben definite, allora l'ambito locale deve forzatamente poter gestire tutti gli altri servizi come se fosse uno stato centrale e deve quindi disporre degli strumenti di governo tipici dello Stato.

Lo strumento tipico con cui i cittadini definiscono il patto sociale che li lega tra loro è la Costituzione. In questo testo vengono definiti i tre poteri, la loro organizzazione, elezione, le loro competenze ed i vincoli imposti loro dalla legislazione federale. Nella Costituzione è scritta la struttura stessa dello Stato e la Provincia assume implicitamente ed esplicitamente tale livello. Ulteriori leggi definiscono le rispettive competenze tra Provincia e Comuni e definiscono, ad esempio ulteriori suddivisioni organizzative del territorio (distretti) o raggruppamenti di Comuni per esigenze specifiche (consorzi).

Il Canton Ticino, la cui esatta dicitura suona come "Repubblica e Cantone del Ticino" ha una propria Costituzione, diversa, ma non dissimile, da quella di altri Cantoni. Esiste ovviamente una Costituzione Federale che, come vedremo in seguito, disegna con precisione le relative competenze tra Cantoni e Confederazione medesima.

Il fatto di avere il potere esecutivo implica ovviamente che ogni territorialità statale gestirà in proprio i ministeri di cui ha la competenza senza alcuna interferenza sostanziale da parte della autorità federale che non sia prevista nella carta costituzionale.

Denominazione, organizzazione ed accorpamento di tali ministeri spettano alla autonomia del governo locale.

I ministri economici delle varie Provincie di una determinata area geografica possono riunirsi tra loro per concordare politiche economiche comuni di bacino e così può essere fatto per tutti gli altri ministeri.
In questo ambito si possono concordare politiche economiche a livello regionale, macro-regionale od anche transfrontaliero. In uno stato federale deve però essere vietato che più territorialità statali si coalizzino tra di loro e realizzino concentrazioni egemoniche a scapito di altri membri. Questo può essere ottenuto, più che vietando, imponendo la regola della unanimità o della larghissima maggioranza nelle decisioni che riguardano le politiche che hanno effetti ridistributivi tra territori.

La gestione del potere giudiziario deve conciliare la visione unitaria dello stato federale con la necessità di gestire localmente e più efficacemente la macchina della giustizia.
Il punto di incontro può essere trovato con i Codici Civile e Penale unici su tutto il territorio federale ma lasciando alle territorialità statali l'autonomia relativa alla gestione della macchina della giustizia, che non deve più dipendere dal centro.
La necessità di un coordinamento nella lotta alla criminalità organizzata richiede che questa materia rimanga comunque di competenza federale e sia quindi sottratta alla gestione locale.
In Svizzera non esiste, differentemente dagli USA, una polizia federale. Una simile impostazione è impensabile in Italia. Esiste tuttavia un Tribunale Federale a cui ci si rivolge per questioni di diritto e non di merito. In una struttura federale tale organismo è da istituire.

Sempre di competenza federale rimane la materia pensionistica e quella sanitaria tramite leggi federali che disegnano con precisione i connotati della prestazione da offrire ai cittadini. La gestione e l'attuazione di queste materie sono poi demandati al livello locale che provvederà con leggi attuative. Altre competenze federali sono quelle sui trasporti (autostrade e ferrovie non locali), sugli stranieri (in collaborazione con le autorità locali) e sull'approvigionamento energetico oltre, come già accennato quelle sulla politica estera e della difesa.

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1.2) Possibilità realizzative di un modello federale.

Prima di soffermarmi su alcuni dettagli desidero fare il punto su quanto detto precedentemente.
Chi legge queste note potrà, ora, essere di varie opinioni:

Chi è totalmente d'accordo.

Chi è parzialmente d'accordo ma attende gli approfondimenti per esprimersi.

Chi potrebbe anche essere d'accordo con la visione generale ma è scettico sulla sua effettiva realizzabilità.

Chi non è affatto d'accordo e/o non condivide il modello proposto.

A chi si identifica con i primi due gruppi per ora non ho nulla da aggiungere salvo il fatto che con gli approfondimenti si vedranno meglio molti aspetti. Spesso più si approfondisce, più nascono le distinzioni di opinioni, salvo poi trovare sul finale punti di incontro definitivi.

A chi pensa di identificarsi con il terzo gruppo, faccio notare che un modello come quello proposto esiste ed è funzionante nel Canton Ticino, area geografica di cultura italiana inserita in uno stato federale. Se questo modello è già stato realizzato, ciò è sicuramente un punto a favore della sua realizzabilità. In parte noto che inoltre le due provincie autonome di Trento e Bolzano, nonchè la Valle D'Aosta si avvicinano in parte al concetto di federalismo dei piccoli territori da me consigliato.
Si tratta comunque di un modello previsto dalla teoria e che ritengo particolarmente adatto all'Italia, sia per storia, cultura e tradizioni che per composizione orografica e caratteristiche geo-economiche e geo-politiche

La realizzabilità di una transizione da uno stato centrale ad uno federale è invece altra cosa ed implica soprattutto:

una ferma volontà politica

capacità organizzative ai massimi livelli (progettualità).

una drastica semplificazione dell'impianto legislativo italiano

un graduale cambiamento di mentalità da parte degli amministratori pubblici

una riforma del welfare nella parte ridistributiva e previdenziale, welfare che deve essere reso più equo

una riforma fiscale in senso federalistico, che attacchi e sconfigga il lavoro nero

Su questi punti è lecito intellettualmente essere scettici e/o dubbiosi.
Per quanto riguarda il primo punto, la volontà politica è determinante e senza questa non esiste progetto (in genere, tanto meno una riorganizzazione federalista) che possa andare in porto. Inutile iniziare o proseguire se la volontà manca. Osservando l'Italia dall'estero traspare una volontà abbastanza comune di federalismo. Volontà che è già più di un semplice desiderio ma che non si è ancora concretizzata, mi sembra, in obiettivi chiari e definiti e soprattutto percepiti da tutti in modo univoco. Ad esempio destra e sinistra hanno due concetti abbastanza diversi di federalismo mentre un federalismo equilibratoe stabile dovrebbe essere sintesi di ceoncetti e non essere sbilanciato su una sola visione.
Si sente parlare di federalismo fiscale, di federalismo solidale, di "più ampie autonomie regionali", di autonomia, di indipendenza, addirittura di secessione, per alcuni anni, ed ora si parla di devolution.

Molti lanciano il loro messaggio abusando spesso del termine federalismo ma a chi, come me, vive da anni in un paese federale sembra che pochi in Italia ne conoscano il reale significato o che non esiste un significato comune a tutti.

Sugli altri punti, occorrerà concentrare gli sforzi di tutti. Impossibile rinunciare alla idea di essere capaci di portare avanti un simile progetto. Importante è accettare le conoscenze e le competenze che a livello europeo possono venire concretamente in aiuto. Sul cambiamento di mentalità invece nessuno può aiutarci per cui ritengo che il federalismo dovrà essere realizzato gradualmente per aree geografiche e partendo dal basso, dai Comuni e dalle Provincie.
Le Provincie, mano a mano che si saranno organizzate, adotteranno il sistema federale e questo potrà vedere alcune zone pronte dopo pochi anni ed alte pronte solo molti anni dopo. Ciò implica alcuni problemi organizzativi per lo Stato Federale di non poco conto, dovendo contemporaneamente gestire due sistemi, quello nascente e quello in via di estinzione. La soluzione organizzativa di tali problemi dovrà essere impostata fin dall'inizio.

Non ritengo invece attuabile una gradualità nella distribuzione dei servizi dal centro alla periferia.
Non penso realizzabile un federalismo graduale nel tempo per argomenti (prima alcune competenze e dopo alcuni anni altre) in quanto questo si risolverebbe in un processo troppo lungo nel tempo ed in una fase riorganizzativa continua, logorante e costosa sia per lo Stato che per le Autonomie Locali. Non penso nemmeno ad uno spostamento livello per livello: prima un compito viene affidato alle regioni (devolution), poi, dopo anni di riorganizzazione lo si passa alla Provincia, e poi alla fine lo si affida al Comune. Ci sono compiti che nei paesi federali sono tipicamente comunali e tanto vale affidarli subito a questo livello. Una sola fase di riorganizzazione costerà molto meno ai contribuenti.

A chi invece già da queste poche pagine non condivida il modello federale proposto, chiedo di proseguire nella lettura con un atto di fiducia. Penso che chiunque, di cultura italiana, vivesse alcuni anni all'estero in un paese federale, non potrebbe non apprezzare il modello di organizzazione federale proposto. Non potendo invitare i contrari a passare i prossimi anni all'estero, chiedo loro di provare a sforzarsi di immaginare un sistema diverso di organizzazione della Nazione che veda, sulla base di regole semplici, le autonomie locali governarsi da sole e riunirsi assieme per risolvere i problemi di ordine superiore.

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1.3) Competenze Federali. Il modello svizzero.

Le competenze federali qui elencate sono state estratte direttamente dal testo costituzionale federale.
Questo perchè la Confederazione ha competenza solo su materie esplicitamente menzionate nel testo costituzionale.
Ciò che non è menzionato è forzatamente di competenza cantonale e/o comunale.
Il tutto è il risultato di anni di paziente ricerca di costanti equilibri tra Confederazione e Cantoni, Città e Campagna, pianure e zone alpine, aree agricole ed industrializzate.
Il federalismo risultante da questa continua volontà di eliminare disparità - ed evitare che nuove potessero sorgere pur salvaguardando le diversità - è direttamente connesso al successo del modello economico elvetico.
Il testo in vigore è del 1999, dopo una recente completa riscrittura seguita a 132 revisioni parziali in più di 120 anni, tutte accettate mediante una consultazione popolare referendaria con maggioranza doppia (Popolo e Cantoni).
Il nuovo testo è in vigore dal primo gennaio del 2000.

Nella tabella di seguito riportata dove si legge "Competenza" nella colonna "Azione" si intende una competenza esclusiva a legiferare. Nulla toglie che la gestione amministrativa della materia in questione sia affidata ai Cantoni e che questi, se lo ritengono opportuno, la affidino a loro volta ai Comuni (anche il federakismo prevede quindi un decentramento) o trattino assieme la materia. In questo campo il livello  Federale si comporta in modo simile ad uno stato centralizzato con un ampio decentramento amministrativo. Bisogna tener conto che i Cantoni hanno tuttavia ampia autonomia amministrativa e che possono liberamente scegliere come gestire la materia in questione. Nei casi in cui invece nel testo costituzionale si legge che la competenza di una data materia è esercitata assieme alle autorità cantonali, il testo specifica nel dettaglio i limiti delle reciproche competenze.
Dove il testo costituzionale parla di "diritto di legiferare", "facoltà di emettere disposizioni, emanare prescrizioni od altro" si intende che uguale diritto è dato ai Cantoni e, se consentito, ai Comuni. Il diritto federale è comunque superiore e regola le eventuali contraddizioni tra la legislazione federale e quella cantonale. Il federalismo è massimo in queste materie.
Il testo recita "I Cantoni sono sovrani, fin dove la loro sovranità non è limitata dalla Costituzione".
Siamo ben oltre ad un semplice decentramento amministrativo.
Spesso, nel campo del "diritto di legiferare" il testo costituzionale ancora nel proprio testo i principi base della materia in questione in modo che i successivi testi di legge - federali o cantonali che siano - non possano discostarsi da queste linee guida.

Da questa visione riassuntiva può trasparire un modello in cui le funzioni federali siano predominanti e quelle cantonali siano subordinate (nel senso di "quanto non stabilito dalla confederazione"). In realtà l'attuale testo costituzionale è la fotografia finale di un processo graduale nel tempo (710 anni) di continue attribuzioni al livello federale di competenze nuove (Nucleare, Ingegneria genetica) e vecchie (Legislazione sul commercio, Legislazione sociale etc.).
Il risultato attuale è un testo costituzionale che ben raffigura gli equilibri nelle competenze tra tutti i livelli di governo della cosa pubblica. La chiave di decisione principale è di non attribuire ad un livello superiore quelle competenze che possono ben essere esercitate in modo decentrato (principio di sussidiarietà). Se quindi ora varie competenze sono attribuite al livello federale significa che Popolo e Cantoni si sono convinti col tempo che questa era ed è per ora la soluzione migliore.

Tutte le competenze federali sono raggruppate, a livello di potere esecutivo, in 7 ministeri.

L'elenco che segue non deve essere inteso come una proposta operativa ma piuttosto un esempio di come, in modo ragionevole, si possano attribuire competenze al livello federale.

Azione	materia	Chi
Adotta misure intese a promuovere	Edilizia sovvenzionata	Conf
Autorizza	Armi munizioni esplosivi (Fabbr e Comm)	Conf
Competenza	Approvvigionamento energetico	Conf + Cant
Competenza	Diritto Civile e materie connesse	Conf
Competenza	Diritto Penale e materie connesse	Conf
Competenza	Dogane e dazi	Conf
Competenza	Estradizione tra cantoni	Conf
Competenza	Legge assicurazione infortuni	Conf
Competenza	Legislazione sugli oleodotti	Conf
Competenza	Legislazione sulla energia nucleare	Conf
Competenza	Legislazione sulla navigazione	Conf
Competenza	Legislazione sulla radiotelevisione	Conf
Competenza	Legislazione sulle ferrovie	Conf
Competenza	Militare	Conf
Competenza	Navigazione aerea	Conf
Competenza	Pesi e misure	Conf
Competenza	Poste e telecomunicazioni	Conf
Competenza	Procedura Civile ed amministrazione giust.	Cantoni
Competenza	Procedura Penale ed amministrazione giust.	Cantoni
Competenza	Protezione degli animali	Conf
Competenza	Rapporti economici internazionali	Conf + Cant
Competenza	Strade nazionali ed autostrade	Conf
Competenza	Libertà di commercio	Conf + Cant
Diritto di emanare disposizioni	Banche	Conf
Diritto di emanare disposizioni	Legislazione sul lavoro (alcuni aspetti)	Conf
Diritto di legiferare	Commercio derrate alimentari	Conf
Diritto di legiferare	Dimora degli stranieri	Conf
Diritto esclusivo	Biglietti di banca	Conf
Diritto esclusivo	Monete e Conio	Conf
Disciplina	Legislazione ass. disoccupazione	Conf
Emana prescrizioni	Abusi in materia di armi	Conf
Facoltà di emanare disposizioni	Esercizio caccia e pesca	Conf
Facoltà di emanare disposizioni	Legislazione sugli alcolici	Conf
Facoltà di emanare disposizioni	Promozione cinematografica	Conf
Facoltà di emanare disposizioni	Protezione dall'inquinamento	Conf
Facoltà di emanare disposizioni	Sorveglianza dei prezzi	Conf
Facoltà di emanare disposizioni	Trasporto e distribuzione di energia	Conf
Facoltà di emanare prescrizioni	Abusi della ingegneria genetica	Conf
Facoltà di emanare prescrizioni	Sport e ginnastica	Conf
Facoltà di legiferare	Protezione fauna e flora	Conf
Prende i provvedimenti per realizzare	Assicurazione maternità	Conf
Prende i provvedimenti per realizzare	Legislazione previdenziale	Conf
Prende i provvedimenti per realizzare	Previdenza professionale	Conf
Promuove	Perequazione finanziaria fra i Cantoni	Conf
Promuove	Ricerca scientifica	Conf
Può riscuotere imposte	Lista di imposte ammesse	Conf
Regola	Acquisto e perdita della Cittadinanza	Conf
Si adopera per armonizzare	Imposte dirette Federali Cantonali e Comunali	Conf + Cant
Stabilisce principi	Economia idrica	Conf
Sussidia gli sforzi tesi a	Protezione della natura	Conf
Sussidia le spese cantonali	Borse di studio ed istruzione	Conf
Vigilanza	Pulizia opere idrauliche e foreste	Conf

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1.4) Competenze Provinciali e Comunali. Una proiezione dal modello ticinese.

Di seguito elenco le competenze di massima che nel sistema proposto sono affidate alla territorialità statale (per me la Provincia - P) od al Comune (C). Le competenze anche federali (riconosciute come tali nel testo cantonale) sono indicate con (F).
Queste competenze risultano da un elenco schematico delle leggi attualmente in vigore nel Canton Ticino.
L'elenco è solamente propositivo. Nel sistema definitivo ogni territorialità statle (sub-nazionale) ridiscuterà con i Comuni del suo territorio la ripartizione effettiva delle competenze e si provvederà con l'impianto legislativo conseguente. Nei territori montani o impervi, ad esempio, il numero di servizi resi direttamente dai Comuni tende a salire e contemporaneamente deve aumentare la semplicità dell'impianto legislativo ed organizzativo. A parziale testimonianza del livello di semplicità delle regole presenti nel Canton Ticino si ricorda che per ogni punto indicato sono presenti alcune leggi (solitamente accompagnate dal loro regolamento di attuazione) e che il tutto occupa circa 4'000 pagine. L'intera raccolta è disponibile su CD ROM, ovviamente in italiano, sotto forma ipertestuale ed in rete
Nel Canton Ticino sono attualmente in vigore 650 leggi cantonali e 220 leggi federali.
Una elencazione dei titoli delle legig federali e cantonali ticinesi è reperibile anche nell'indice della legislazione.
Questi dati sono immediatamente confrontabili con l'incredibile dato delle 150'000 leggi italiane. Ogni legge è poi di semplice lettura ed attuazione.
A paragone della sola raccolta delle leggi tributarie italiane, la cui pubblicazione IPSOA mi ricordo che occupava nell'84 raccoglitori a fogli mobili per alcuni metri lineari, la corrispondente raccolta della legge tributaria ticinese è disponibile in un raccoglitore di un paio di pollici di spessore. La sua semplicità non deve far pensare che non sia adeguata ad un comprensorio finanziariamente evoluto come la piazza finanziaria luganese. La sua semplicità non è a scapito del rigore e della completezza ma la rende semplicemente utilizzabile da tutti, amministratori pubblici e cittadini. L'argomento fiscale viene comunque approfondito più in seguito.

Per un caso pratico di distribuzione di competenze, vedere i documenti:

Federalismo e Comuni

Federalismo e Stato (Cantoni/Provincie/Länder)

Competenze federali

Norme generali

1.4.1 Costituzione (P)
1.4.2 Cittadinanza, domicilio, dimora e circolazione delle persone (P,C)
1.4.3 Diritti Politici (P)
1.4.4 Ordine pubblico (P,C)
1.4.5 Protezione Civile (P,C)
1.4.6 Diritto alla riservatezza e di stampa (P)

Organizzazione della Provincia

1.4.7 Organizzazione del Comune (P)
1.4.8 Potere Legislativo ed Esecutivo (P)
1.4.9 Amministrazione Provinciale (P)
1.4.10 Suddivisione in Dipartimenti (Ministeri) (P)
1.4.11 Ordinamento del personale dello stato (P)

Organizzazione Giudiziaria

1.4.12 Organizzazione e competenze delle varie Camere (P)
1.4.13 Legge sulla avvocatura e sul notariato (P)
1.4.14 Codice di Procedura Civile e Penale (P)
1.4.15 Procedure di ricorso. (P)
1.4.16 Regolamento per Esecuzioni e Fallimenti. (P)

Norme del diritto Civile e Penale

1.4.17 Leggi di applicazione delle norme federali. (P)

Istruzione, Cultura e tempo libero.

1.4.18 Leggi sulla scuola (Materna, Elementare, Medie e Medie Superiori).
1.4.19 Borse di studio, Riconoscimento titoli. (P)
1.4.20 Formazione professionale. (P)
1.4.21 Università e ricerca (P,F)
1.4.22 Sport, tempo libero , arte e cultura (P)

Sanità ed assistenza sanitaria ed intervento sociale.

1.4.23 Sanità. (P,F)
1.4.24 Professioni sanitarie (P)
1.4.25 Politica Sanitaria (P)
1.4.26 Intervento sociale, Famiglia ed Infanzia (P,C)
1.4.27 Tossicomanie (P)
1.4.28 Sostegno alla occupazione ed ai disoccupati. (P)
1.4.29 Sostegno alla abitazione (P,C)
1.4.30 Assistenza Sociale (P,C)

Edilizia, Opere Pubbliche Trasporti e Turismo

1.4.31 Pianificazione del territorio (P,C)
1.4.32 Appalti, Legge edilizia, Opere Pubbliche, Espropriazioni (P,C)
1.4.33 Norme di applicazione delle leggi federali sui Trasporti. (P)

Economia Rurale

1.4.34 Agricoltura. (P)
1.4.35 Produzione vegetale ed animale (P)
1.4.36 Economia Forestale (P)
1.4.37 Caccia e Pesca (P)

Ambiente

1.4.38 Protezione acque. (P)
1.4.39 Catasto ed utilizzazione acque. (P,C)
1.4.40 Energia, miniere, protezione da incendi. (P)
1.4.41 Bellezze naturali e monumenti storici. (P)
1.4.42 Pubblico demanio. (P)

Lavoro e Finanze

1.4.43 Diritto del Lavoro (P)
1.4.44 Contratti provinciali e conciliazione. (P)
1.4.45 Tributi pubblici. (F,P,C)
1.4.46 Stima dei valori immobiliari. (P)

Commercio ed Industria

1.4.47 Regolamenti di attuazione di leggi federali. (P)
1.4.48 Leggi sul Commercio (P)
1.4.49 Banche e Casse di Risparmio. (P)
1.4.50 Promuovimento economico. (P)

Compiti del Comune

Nel modello ticinese "il comune svolge a livello locale i compiti pubblici generali che non spettano alla Confederazione o al Cantone".
La formula dice poco sui reali compiti ma a titolo di esempio vale la pena considerare che le imposte comunali, a copertura dei servizi e degli investimenti, rappresentano mediamente un importo pari all'80% delle imposte Cantonali e che le due imposte assieme rappresentano il 90% dell'importo totalmente pagato da un contribuente medio in imposte dirette.
In altri Cantoni (ma non tutti) l'autonomia comunale è più ampia e permette ad esempio ad un Comune che lo volesse, di dotarsi di una propria Legge Tributaria. L'autonomia comunale è in questi casi a discapito di quella cantonale, mai del livello federale. Dettagli sui compiti del Comune su Federalismo e Comuni e per un confronto tra gli attuali compiti comunali italiani e quelli ticinesi (e le relative fonte tributarie) si veda il confronto tra Bologna ed il Ticino.

1.5) La fiscalità in uno stato federale

L'argomento viene approfondito nel documenti:

Imposte e Federalismo

Federalismo fiscale svizzero

Federalismo fiscale italiano

Un termine spesso abusato nel dibattito politico italiano è quello del "Federalismo Fiscale". Premetto che per chi vive in un paese federale, il termine non è assolutamente chiaro. Sembrerebbe supporre che la questione fiscale sia separabile da altre e si possa quindi affrontare separatamente ed applicare a parte. Una simile visione è per me pari ad affrontare il problema della costruzione di una casa, partendo dal tetto. La questione ha origine probabilmente dal duplice aspetto del dibattito sulla eccessiva pressione fiscale da un lato e dall'altro delle ristrette finanze locali e dalla necessità di provvedere loro ulteriori entrate.

Visto così però il cosiddetto "federalismo fiscale" ha poco a che fare con il federalismo vero e proprio ma piuttosto con un regionalismo dotato, oltre ai ristorni dal centro delle imposte fondamentali, di imposte locali indirette di modesta o media entità.
Mettere poi al centro del federalismo il problema delle entrate fiscali comporta due rischi: il primo è che i cittadini identifichino il federalismo con nuove imposte ed il secondo che si confermi la strana mentalità che prima entrano i soldi e poi si vede cosa farne.

Al contrario uno Stato mette prima al centro i servizi che offre e gli investimenti che effettua per la collettività e poi, in base ad un rigoroso criterio di pareggio del bilancio, pensa alla copertura mediante le entrate tributarie, raccolte con una politica fiscale giusta ed equa. Da questo punto di vista la questione fiscale è il tetto della nostra casa e se è giusto che a livello di disegno concettuale si sappia fin dall'inizio come debba essere fatto anche il tetto, dal punto di vista costruttivo è più importante cominciare bene dalle fondamenta.

Poiché il modello proposto vede Comune e Provincia/Regione (più genericamente la territorialità subnazionale)  impegnati a gestire la maggior parte dei servizi e degli investimenti ma vede anche uno stato federale con degli importanti compiti che implicano spese, è importante evitare sovrapposizioni nelle entrate tributarie e che cioè più autorità richiedano la stessa imposta al cittadino.
E' molto importante che il cittadino sappia in ogni momento dove vadano gli importi che paga sia per le imposte dirette che per le imposte indirette in modo che possa controllare e giudicare i benefici che la collettività riceve.

Visto che se ne parla tanto, diamo quindi una occhiata a questo ipotetico e futuro tetto.

Un buon criterio mi sembra quello di affidare le Imposte Dirette a Provincie/Regioni e Comuni e la maggior parte delle Imposte Indirette allo Stato Federale. Questo principio generale, premesso che la reale ridistribuzione delle competenze e quindi delle risultanti spese sia compatibile con i prevedibili volumi delle entrate, potrebbe avere una deroga speciale solo per eventi eccezionali, come ad esempio una imposta federale per il debito pubblico che contempli anche una quota da usare per una compensazione verticale verso le aree finanziariamente in difficoltà.

1.5.1) Imposte Federali

L'imposta principale da affidare al livello federale è l' IVA.
Le attuali aliquote dell' IVA dovrebbero essere sufficienti per garantire la maggior parte del gettito necessario per le residue competenze del livello federale.

Poiché tra i compiti assunti dal livello Federale ci deve essere la compensazione economica tra aree finanziariamente diverse, gli introiti dell' IVA si prestano anche assai bene ad un impiego in favore della solidarietà. Infatti l'IVA verrà versata principalmente (come volume) da quelle Provincie/Regioni in cui più forti sono i consumi e parte di questi introiti tributari potranno essere utilizzati come contributi alle zone economicamente più deboli.

Altre imposte tipiche sono quelle indirette sugli alcool, sigarette, benzina e tante altre minori e di gettito non indifferente.

Un principio che trovo ottimo è di ancorare il gettito delle imposte indirette prelevate da un determinato comparto - ad esempio i carburanti - alla spesa che la confederazione ha per la competenza in fatto di strade ed autostrade. In questo modo l'automobilista sa di contribuire direttamente alla costruzione ed alla manutenzione delle strade di competenza federale. Quando la costruzione della rete autostradale sarà completata e rimarranno le sole spese di manutenzione, il cittadino avrà tutto il diritto di chiedere la riduzione delle imposte sui carburanti. Una impostazione del genere ha consentito in Svizzera di avere entrate sufficienti al comparto autostradale, pur in assenza dei pedaggi, espressamente vietati nel testo costituzionale.

Quando ho saputo di questo principio la mia mente è subito corsa alle 10 Lire per il Belice, diventate sicuramente definitive assieme a tanti altri aumenti del prelievo fiscale sui carburanti, ed alle centinaia di bigliettoni che si sborsano in Italia ogni qual volta si entra in autostrada.

Con questo criterio ad esempio le imposte su sigarette ed alcolici potrebbero contribuire alle entrate del sistema sanitario e previdenziale, almeno per la competenza federale in materia. Il principio può essere adottato indicando almeno un 50% di entrate legate al tema oggetto del tributo ed il rimanente in un fondo comune per le spese generali della confederazione.

Nel modello svizzero è presente - eccezionalmente - anche una Imposta Federale Diretta. La sua istituzione - a suo tempo dichiarata come temporanea - è dovuta alle spese notevoli che il governo federale dovette sostenere durante l'ultima guerra mondiale per preparare una difesa adeguata in caso di coinvolgimento. Secondo un costume in voga in tanti paesi, questa imposta è poi rimasta anche quando l'emergenza è finita. Il 40% del gettito di questa imposta (la cui riscossione è affidata alla organizzazione tributaria locale) viene utilizzato per una sorta di compensazione economica verso tutti i Cantoni, con particolare riguardo verso i più bisognosi. Ciò rende difficile trovare una maggioranza di Popolo e Cantoni decisa ad eliminarla in quanto questi verrebbero privati di una fonte economica sicura e dovrebbero per contro aumentare le aliquote delle imposte di propria competenza.
Le aliquote di questa imposta sono tuttavia bassissime in quanto partono da una esenzione per i redditi inferiori a 14'000 Frs (23'000 per le famiglie) con percentuali che vanno gradualmente dal 1% all' 11% per i redditi imponibili oltre i 660'000 Frs. Una simile imposizione, di basso livello, potrebbe essere prevista in Italia come Imposta per il Debito Pubblico, se l'IVA e le altre imposte indirette non fossero sufficienti a coprire le spese centrali.

Altra imposta svizzera gestita a livello federale è l'Imposta Preventiva, prelevata al primo gennaio di ogni anno sugli interessi da capitali, depositi bancari, dividendi etc. L'imposta (il 35%) viene restituita - tramite l'autorità cantonale - ai contribuenti svizzeri che dichiarano a queste autorità i propri capitali e viene restituita anche agli stranieri che hanno depositi in Svizzera e che vivono in paesi dove esista una reciprocità nel trattare la materia.
La quota non restituita (svizzeri che non dichiarano il nero e stranieri senza diritto di rimborso) rimane alla confederazione la quale ne distribuisce una parte ai cantoni (ancora una volta per compensazioni verticali) ed incamera la parte residua per il finanziamento delle sue spese.

In Italia l'imposta equivalente ha una percentuale più bassa ma non viene restituita ai contribuenti in quanto non esiste l'imposta sui capitali per le Persone Fisiche.
E' tuttavia verosimile che se la competenza sulla legislazione in materia bancaria rimane a livello federale anche questa imposta sia attribuita a Roma.

1.5.2) Imposte Dirette per il governo locale (Provincie o Regioni)

Ogni Provincia/Regione avrà una propria legge tributaria in cui è stabilita la normativa per i cittadini residenti nel suo territorio. Le singole leggi tributarie si muoveranno nel rispetto di una legge federale, detta di armonizzazione, che disciplinerà quali siano le imposte e quali siano i principi generali per determinare l'imponibile.

Il punto di equilibrio deve essere trovato tra questi due principi fondamentali:

1) In ogni territorialità sub-nazionale a fronte delle spese previste si provvederà a prelevare le imposte e quindi avremo un carico fiscale diverso di luogo in luogo.
2) Tutti i cittadini sono uguali di fronte alla legge.

Il livello di uguaglianza dei cittadini non implica che debbano pagare le stesse imposte ma che ci sia una effettiva parità di trattamento.

Le imposte (dirette o indirette) gestibili a livello Provincia/Regione sono:

• Imposta sui Redditi delle Persone Fisiche e Giuridiche.
• Imposta sul Maggior Valore Immobiliare (o Utili Immobiliari).
• Imposta di Successione e Donazione.
• Imposta sulle Vincite.
• Imposte di Circolazione.

Le imposte debbono essere obbligatoriamente calcolate e riscosse. Non mi sembra giusto ammettere che determinate autonomie rinuncino, per esempio, a riscuotere le imposte di Successione e Donazione (sarebbe una indebita competizione fiscale) ma è difficile imporlo. Dettagli sul documento: Imposte e Federalismo

Il metodo di calcolo (determinazione dell'imponibile) deve essere simile in tutto il territorio nazional
Diverse possono essere le deduzioni (in valore) e le aliquote applicate.
Per esempio la deduzione per i figli potrebbe variare in ogni luogo (è una possibilità, non un obbigo) ed adattarsi al costo reale e locale della vita o alle locali politiche in tema di sostegno alla famiglia.
Diverso il riparto di queste imposte tra i Comuni, a seconda della legislazione tributaria locale.
Nel modello Svizzero per le tassazioni annuali ogni Cantone segue tipicamente due metodi:
1) La tassazione (determinazione dell'imponibile) è fatta dal Cantone e comunicata al Comune. Il Comune preleva le imposte al contribuente in base alle sue necessità sulla base dell'imponibile calcolato dal Cantone.
2) La tassazione è fatta dal Comune e comunicata poi al Cantone, il quale si comporta come il Comune nel caso precedente.

In abedue le varianti è una sola l'autorità che determina l'imponibile ed a cui si può ricorrere in caso di contenzioso.
In seguito l'altra autorità preleva in base ad un proprio coefficiente, calcolato rapportando le necessità di spesa con la base imponibile potenziale.

Per le tassazioni su eventi unici (Vincite, Maggior valore, Successioni e Donazioni) gli importi vengono divisi tra Cantoni e Comuni con una percentuale di riparto abbastanza vicina al 50%.

In ogni caso appare chiaro che il carico fiscale sarà diverso non solo tra le Provincie/Regioni ma anche tra i Comuni.
Questo vuol dire, se non è ancora chiaro, la possibilità di concorrenza fiscale, efficace soprattutto per l'aliquota delle Persone Giuridiche.

1.5.3) La amministrazione tributaria locale

Le territrorialità alla bese della nazione dovranno organizzare ciascuna una propria macchina tributaria.
Un compito di verifica e di controllo può essere esercitato anche dai Comuni, soprattutto quelli più popolosi ed organizzati.

Il decentramento della macchina tributaria ideale vede uffici locali ogni 50/100'000 contribuenti, intenti a controllare tutte le dichiarazioni, non alcune a campione come ora. La cosa è possibile con un rapporto di un funzionario su 1000 contribuenti in quanto questo rapporto consente di verificare in modo approfondito mediamente 5 dichiarazioni al giorno.

Il costo di una simile organizzazione tributaria, forse non troppo dissimile dall'attuale, è comunque ricompensato dalle entrate tributarie che, conoscendo l'attuale livello di evasione ed elusione, non potranno che aumentare, consentendo, grazie all'allargamento della base imponibile, una più equa distribuzione del carico fiscale.

Il controllo esaustivo di tutte le dichiarazioni è un metodo che consente, se il comprensorio che controlla è strettamente legato al territorio, di verificare in modo equo la base finanziaria del territorio e di poter intraprendere interventi sull'economia non sulla base di modelli ideali ma su dati rigorosamente raccolti e verificati.

Poiché nello stato moderno il Fisco è anche la base per politiche sociali, sussidi, borse di studio, ad altre forme di intervento solidale dello stato, è evidente come un fisco giusto ed equilibrato sia la premessa per rendere equi tutti questi interventi. Un punto importante per la fase di trasformazione dello Stato in senso Federale sarà di stabilire come riorganizzare la Guardia di Finanza.

1.5.4) Il riparto delle imposte tra territori diversi

Una complicazione della gestione delle imposte dirette a livello locale è costituita dal fatto che un determinato contribuente potrebbe avere redditi in Comuni diversi e/o in territorilità sub-nazionali diversi.

Per evitare la doppia imposizione, una sola autorità, quella in cui il contribuente è residente, deve determinare l'imponibile.
Per il già citato principio che impone ad ognuno di contribuire proporzionalmente alla propria capacità economica (ovviamente su tutta la base imponibile), l'autorità di tassazione deve conoscere l'insieme dei redditi, anche quelli prodotti in altre Provincie/Regioni, per determinare l'aliquota complessiva.
La tassazione avverrà solo sugli elementi di reddito prodotti localmente. Le altre autorità in seguito tasseranno con le loro aliquote gli elementi di reddito di loro competenza. Questa organizzazione era decisamente complicata quando era manuale e solo un popolo notevolmente paziente ed organizzato come quello svizzero ha potuto mettere in piedi una cosa così complicata.
Oggi, con l'aiuto dell'informatica, una simile organizzazione è realizzabile con uno sforzo minimo. Il vantaggio è naturalmente quello di distribuire su tutto il territorio la tassazione di redditi distribuiti territorialmente.

Ciò fa si che nel caso in cui un determinato contribuente possieda un negozio a Milano, viva a Pavia, abbia anche una casa di vacanza che affitta a Taormina ed un appartamento a Roma, tutte le autorità locali coinvolte ricevano la propria parte di imposte.

Avremo quindi riparti di imposte tra Comuni di una stesso territorio sub-nazionale e riparti tra Provincie o Regioni diverse. Tutto ciò riguarderà sia le Persone Fisiche che quelle Giuridiche.

I meccanismi di riparto tra i Comuni devono essere trovati e definiti nell'ambito Provinciale,  Regionale o comunque sub-nazionale.

Quelli tra le territorialità federate devono essere definiti nell'ambito Federale, almeno nei principi fondamentali.

Occorre tuttavia, oltre a regole definite, esercitare un continuo buon senso, senza il quale non c'è federalismo che possa durare a lungo.

1.5.5) La compensazione finanziaria

Al fine di mitigare le diversità economiche che sappiamo esistere tra aree geografiche diverse, un sistema federale deve contemplare un meccanismo che possa soccorrere le comunità in difficoltà finanziarie; comunità quindi che non possono far fronte agli impegni con i propri cittadini perché finanziariamente più deboli.
Sicuramente il meccanismo dei riparti, precedentemente riassunto, permette già alle varie autorità di poter ottenere un gettito fiscale per ogni elemento di reddito prodotto sul proprio territorio e questo indipendentemente da dove risieda il contribuente.

I meccanismi ipotizzabili sono inoltre di due tipi: compensazione orizzontale e verticale. Questi meccanismi possono essere applicati ad ogni livello, a partire dal più basso.

• Compensazione orizzontale:
• Tra comuni ricchi e comuni poveri di una determinata provincia
• Tra provincie ricche e provincie povere di una determinata regione
• Tra regioni ricche e regioni povere di tutta la nazione
• Compensazione verticale
• Dalla federazione verso le regioni più povere
• Dalla regione verso le sue provincie più povere
• Dalla provincia verso i suoi comuni più poveri

1.5.2.1) Compensazione orizzontale

Questa si effettua creando un fondo di compensazione in cui le comunità ricche versano e quelle più deboli possono prelevare.

Facendo un esempio con i Comuni, l' autorità immediatamente superiore determina la media sopra la quale un Comune del proprio territorio contribuisce al fondo.

Una prima parte del fondo, detta di livellamento, viene versata direttamente ai Comuni che sono sotto la media di una certa percentuale. Questo contributo è a disposizione dei Comuni e viene gestito senza nessuna ingerenza dall'esterno.

L'altra parte del fondo viene prelevata, sotto forma di sussidio, dai Comuni finanziariamente in difficoltà che debbano eseguire investimenti specifici. L'importo del sussidio è proporzionale alla difficoltà finanziaria.
Questo contributo è soggetto ad un controllo centrale sulla gestione finanziaria del Comune e sulla reale necessità degli investimenti.

Il fondo sarà quindi gestito da un organismo collegiale apposito, composto da rappresentati dei Comuni e del livello Provincia/Regione il quale calcolerà tutti gli indici necessari.

Fig. Compensazione orizzontale - fondo di livellamento.
La parte a sinistra del grafico rappresenta i Comuni finanziariamente forti. La parte retinata indica la quota di livellamento. La parte bianca a destra, relativa ai Comuni finanziariamente deboli, viene colmata con la seconda quota della compensazione orizzontale e con la compensazione verticale.

Per evitare abusi occorre paragonare le eventulai carenze finanziarie con il prelievo reale di imposte effettuato dal Comune. Questi potrebbe in effetti tenere basse le imposte, e quindi non riscuotere tutte le imposte prelevabili.
Questo per fare concorrenza fiscale ai Comuni limitrofi ed attrarre ad esempio le attività economiche- cosa lecita - , salvo poi richiedere l'intervento del fondo di solidarietà per colmare le proprie casse vuote - meno lecito se combunato al primo caso.
Per evitare ciò, il sussidio compensativo dovrebbe essere ridotto in maniera proporzionale di quanto il Comune ha ridotto le proprie imposte rispetto alla piena capacità finanziaria.

1.5.2.2) Compensazione verticale

Anche il livello superiore al Comune è dotato di entrate proprie.

Parte di queste devono essere messe a disposizione del livello immediatamente sottostante per interventi specifici.
Il valore dell'intervento verticale sarà inversamente proporzionale alla potenza finanziaria della autorità ricevente.

Un Comune quindi che debba fare un determinato investimento potrà contare sulla compensazione verticale (ad esempio 10% per Comuni ricchi e fino al 80% per comuni poveri) e sul prelevamento dal fondo di compensazione orizzontale, se sotto la media.

Questi due livelli di compensazione devono essere presenti anche nei rapporti tra Stato Federale e Provincie/Regioni.

La compensazione non deve tuttavia penalizzare troppo chi versa nel fondo, tanto da dover drasticamente alzare le proprie imposte, ne può penalizzare più di tanto chi attinge dal fondo e che contemporaneamente vuole tenere basse le proprie imposte per richiamare contribuenti con altri redditi - soprattutto attività economiche che portino lavoro e quindi invertano la congiuntura -.

Il meccanismo è quindi delicato e per quanto riguarda la compensazione tra Comuni e Provincie/Regioni deve essere trovato sul posto.

Ci sono due aspetti da tenere presente ed è bene fare alcuni esempi - anche estremi - per evidenziarli:

Primo aspetto.
Da un lato un Comune, situato in un territorio paesaggistico, con un buon clima, pochi abitanti, relativamente isolato. Potrebbe diventare il luogo ideale di residenza per anziani abbastanza facoltosi, che vogliano godersi la vecchiaia in un posto dotato di un clima ideale e lontano dalla confusione.
Il gettito della quota della imposta di Successione unita alla tassazione degli alti redditi accumulati da alcuni anziani più facoltosi potrebbe essere sufficiente per i bisogni di un piccolo Comune, ragion per cui questo Comune potrebbe avere un basso carico fiscale e la cosa sarebbe di ulteriore richiamo per altri facoltosi contribuenti.
Dall'altro abbiamo un Comune popoloso, vicino a grossi centri industriali, con una popolazione normalmente distribuita ma soprattutto costituita da lavoratori dipendenti, commercianti e poche società.
Un Comune "dormitorio" o certe zone dell'interland dei grossi centri urbani costituiscono un tipico esempio di questo caso. Questo Comune, diversamente dal primo, sarà confrontato con grossi investimenti (asilo nido, scuole dell'infanzia, attrezzature sportive, centri giovanili, assistenza agli anziani più poveri) e quindi avrà un carico fiscale molto più alto che peserà su una base imponibile finanziariamente più povera (in media). E' giusto e doveroso che Comuni che appartengono al primo caso contribuiscano, anche in maniera notevole, a finanziare la compensazione orizzontale a favore dei Comuni appartenenti al secondo caso.

Secondo aspetto.
Da un lato abbiamo un Comune che, in presenza di un territorio abbastanza omogeneo, ha per tempo intrapreso tutti gli investimenti necessari alla popolazione senza peraltro appesantire la gestione finanziaria. La erogazione di servizi è (supponiamo) superiore alla media ma essendo già stati fatti tutti gli investimenti ora le spese correnti sono minime e la pressione fiscale è conseguentemente normale o bassa.

Dall'altro abbiamo un Comune che in presenza di una base imponibile uguale alla precedente ha invece effettuato una pessima gestione finanziaria e tenta ora di accumulare tutto in un colpo gli investimenti non fatti in passato. Inoltre per una sorta di mania di grandezza gli investimenti intrapresi sono superiori alle reali possibilità ed esigenze della popolazione che si trova ora a dover gestire servizi con costi superiori alle necessità e ad avere conseguentemente una pressione fiscale superiore alla media se non addirittura massima.
E' giusto che il Comune che appartiene al primo caso contribuisca alle spese del secondo od è invece giusto che i cittadini del secondo Comune mandino a casa per sempre l'esecutivo comunale? Ed una volta fatto ciò, chi paga in un sistema federale, gli errori di gestione fatti in un ambito autonomo?

Dall'esame di questi esempi, proiettabili anche al livello superiore (Provincia/Regione) appare come i problemi non siano poi tanto semplici, ma che comunque i principi da individuare per un vivere comune dovranno essere rigorosamente chiari e lineari.

1.6)Il livello istituzionale federale
1.6.1) La ricerca degli equilibri nella disparità

Ogni territorialità sub-nazionale decide autonomamente come eleggere il proprio Esecutivo e Legislativo.
Le elezioni federali rimangono invece di competenza federale e sono quindi regolate in modo unico su titto il territorio.

In uno stato federale equilibrato vi sono due camere rappresentative.

La prima, eletta, in base alla popolazione, la seconda, eletta sulla base di un numero fisso di rappresentanti uguale per ogni Provincia/Regione.

Le ragioni di una simile scelta sono quelle di equilibrare il potere tra zone densamente popolate e zone meno popolate, fenomeno presente in Italia.

Il senso di una unione federale è di mettere insieme comunità che si sentono diverse ma hanno storicamente valori culturali comuni o per lo meno un livello di comunanza di valori che supera le distinzioni locali.
Il senso di una unione di tipo federativo di comunità diverse, è valido se nessuno prende il sopravvento perché è più forte economicamente o perché il suo territorio o la quantità di popolazione gli consente di esercitare una determinata egemonia.

Una camera degli Stati permette al Sud di essere tutelato ed evita che il Nord del paese, più popoloso, possa prendere a maggioranza decisioni impegnative per tutto il paese.

1.6.2) Un Stato Federale deve essere controbilanciato da un esecutivo forte?

Schematizzando, spero non troppo, uno stato federale trova elementi di equilibrio o tramite la concertazione continua delle soluzioni [modello Svizzero] o tramite un esecutivo forte [modello americano].

In ambedue i casi si cerca la stabilità e sebbene il modello svizzero sia economicamente, politicamente e storicamente più stabile di quello americano, quest'ultimo è più adeguato, ad esempio, a chi aspira anche ad una forte presenza in politica estera.

Che però il federalismo debba essere "obbligatoriamente" bilanciato da un forte esecutivo non è assolutamente vero.

Questa opinione viene sicuramente da chi vede nel federalismo un pericolo, una divisione della Patria, un indebolimento dello Stato Forte e che di quest'ultimo ha una visione superata, che risale al secolo scorso, impregnata di rimasugli ideologici hegeliani.
Visione, quella dello stato forte, superata soprattutto ora che l'Europa diventa sempre più una realtà e che la globalizzazione dei mercati rende sempre meno importanti gli stati nazionali.

La prova evidente che non serva un esecutivo forte è proprio nel fatto che il modello svizzero funziona, rinnovandosi, senza aver bisogno di guide energiche, anzi rifiutandole nel modo più categorico. La forma stessa dell'esecutivo elvetico prevede la carica di primo ministro affidata, con rotazione annuale, ad uno dei suoi 7 membri. Questo la dice lunga di come gli svizzeri rifuggano dalle figure forti e carismatiche.
Si dice che se De Gaulle fosse nato in Svizzera sarebbe probabilmente approdato al Consiglio Federale (l'esecutivo) ma non sarebbe mai diventato la figura dominante che è stata in Francia. Questo la dice lunga sul perché alcuni uomini politici in cerca di forti poteri possono non vedere di buon occhio un sistema come quello svizzero.

La scelta di un esecutivo forte è da prendere in considerazione solo nel caso in cui si ritenga di non essere in grado di mediare i contrasti che emergono da un paese in cui le disparità, non solo economiche, hanno raggiunto un limite vicino alla rottura. Ricordando la guerra civile americana e la grande estensione territoriale di quel paese, non mi meraviglio che in USA ci sia ancora bisogno di una guida forte della nazione.

Se si ritiene che un esecutivo forte ed autorevole serva a meglio gestire le competenze federali ed a tenere unito il paese allora viva l'esecutivo forte.

Se si ritiene che il livello di buon senso e la volontà comune di trovare soluzioni ragionevoli sia predominante sulle cosiddette "tendenze centrifughe di stampo egoistico" allora un centro forte non serve; anzi è di intralcio al processo di concertazione comune.
E' di intralcio invece se si ritiene che un centro forte possa aumentare ulteriormente il livello di insofferenza proveniente da alcune parti del territorio fino a provocare una rottura insanabile.
Ricordiamo inoltre che un esecutivo federale e' confrontato con un numero decisamente inferiore di competenze rispetto allo stato attuale e che anche per queste vi e' una sostanziale semplificazione dovuta alla gestione cooperativa tra Stati federati e con gli Stati federarati.
In queste condizioni l'esecutivo federale puo' concentrare la sua attivita' sui soli aspetti che gli competono, senza essere sommerso, come ora, da una marea di problematiche emergenti da ogni parte del paese.
In questo quadro, serve veramente un esecutivo forte o e' sufficiente un esecutivo competente?

1.6.3) Riorganizzazione dello stato centrale verso le strutture federali

La maggior parte delle competenze e delle organizzazioni centrali ad esse collegate andrà suddivisa territorialmente.
Questa sarà la fase più delicata in quanto dovrà essere coordinata con le nascenti organizzazioni a livello locale in modo che, ad esempio, nessuno perda il posto di lavoro.
Il volume di funzionari che sarà necessario a livello locale per un efficace governo del territorio non è ipotizzabile fin dall'inizio in quanto dipende molto dal livello di semplificazione dell'impianto legislativo che ogni territorialità sub-nazionale adotterà.

Tendenzialmente, se il livello di autogoverno si avvicinerà a quello provinciale ed il grado di semplificazione sarà alto, il volume degli impiegati dello Stato dovrebbe rimanere simile all'attuale.
La qualità dei servizi resi dovrà invece aumentare in modo più che notevole.
La burocrazia, che si è concentrata nella capitale, dovrà ridistribuirsi sul territorio.
Alcune riorganizzazioni riguardano temi particolarmente delicati ma non per questo non devono essere affrontati; anzi e' meglio subito realizzarne la problematicità.

1) Arma dei Carabinieri.
Sembrerebbe la candidata migliore per una Polizia Federale.
Questo perché la materia militare è già universalmente di riconosciuta competenza federale e l'Arma è parte dell'esercito.
Dovrà essere previsto il concetto di reato federale e quindi assegnare le competenze di indagine a questo corpo.
La parte di potere giudiziario connesso all'esame dei reati federali rimarrà di competenza centrale.
2) Polizia di Stato.
Dovrà essere attribuita al governo locale della cosa pubblica.
Diversamente i governi locali dovrebbero dotarsi di un proprio corpo di polizia, creando cosù costi aggiuntivi.
3) Guardia di finanza.
Per quanto riguarda le imposte di attribuzione federale serve un corpo di controllo abbastanza ridotto. Solitamente è meglio fare gestire la riscossione delle imposte federali direttamente alle Provincie/Regioni - e retribuirle per il servizio reso - salvo avere un corpo di ispettori (non più di 500) che verifichino sul luogo la qualità del lavoro fatto.
Il grosso degli attuali organici dovrebbe essere quindi attribuito per competenza ai governi locali. Il coordinamento delle attività è sempre possibile.
Il problema e' notoriamente delicato, tuttava se già tre armi sono tante in uno stato di tipo centralistico che voglia diventare un "paese normale", lo sono ancor più in uno stato federale. Una riorganizzazione territoriale sarà quindi imperativa.

Altro tema difficile da trattare riguarda i contratti collettivi dei dipendenti dello Stato. I dipendenti della amministrazione federale avranno sicuramente un trattamento economico unico su tutto il territorio.
I dipendenti delle amministrazioni locali, pur partendo da trattamento economico inizialmente uguale per tutti, avranno in seguito datori di lavoro diversi e del tutto autonomi nella contrattazione con i sindacati locali.
Che la contrattazione collettiva nel settore pubblico mantenga un livello nazionale è un fatto che non è assolutamente garantito.
Per togliere la competenza alle territorialità sub-anzionali per la firma dei contratti di lavoro, occorrerebbe affidarla al livello centrale e questo significherebbe che, dato che <chi chi paga decide>  sarebbe contrario alla pratica federalista.

Il governo federale tuttavia, essendo deresponsabilizzato sull'ammontare dell' effettivo costo sulle singole amministrazioni locali, non costituirebbe certo il livello più idoneo.

Il federalismo implica poi che molta della attività politica e sindacale venga fatta a livello locale mentre rimangono a livello federale le visioni strategiche generali.

Partiti e Sindacati assumeranno con il tempo una struttura federativa e ciò avverrà anche per le organizzazioni padronali.

Molto probabilmente la contrattazione a livello federale rimarrà per la parte normativa generale e civilistica (orario di lavoro, ferie, permessi e quant'altro) mentre per la parte economica diventerà normale, sia nel comparto pubblico che in quello privato, avere una contrattazione locale, adegiata al costo della vita, che notoriamente in Italia vede differenze anche del 25/30%.

Questo forse ricorda a qualcuno le famose gabbie salariali ma non credo che sia il caso di fare paragoni del genere. Il concetto di gabbia mi sembra assimilabile ad una prigione, una forzatura imposta dall'esterno.
Una contrattazione locale dei livelli salariali invece è una logica conseguenza del federalismo e della maggiore facilità di raggiungere intese in un ambito più ristretto e circoscritto. Permette inoltre di prendere atto delle differenze economiche che ci possono essere in territori diversi. Differenze che non si eliminano dando a tutti un salario uguale, anzi per alcuni aspetti ciò può aggravare il divario.

Se da un lato uno stereo od una macchina costano uguali, o hanno prezzi molto simili in tutto il paese, dall'altro la spesa per affitti e vitto variano da luogo a luogo ed è giusto riconoscere a chi vive in una città più cara uno stipendio adeguato.
In Svizzera si ritiene normale che, a parità di mansioni, un lavoratore di Ginevra, città tra le più care del mondo, abbia, contrattualmente, uno stipendio superiore rispetto a chi abita a Lugano, anche se del pubblico impiego.

Nel sistema federale inoltre un'altra variabile locale è costituita dalle imposte.
Queste variano a seconda della pressione fiscale esercitata da ogni singola autorità. Tra Cantone e Cantone le differenze possono essere anche notevoli (più del doppio) e le stesse differenze ci sono a livello Comunale.

Se una regione economicamente più debole ha costi inferiore per stipendi nel privato come nel pubblico, riesce ad essere attrattivo per nuove installazioni industriali.
Il Canton Zugo, che nel dopoguerra era il più povero della Svizzera, ha potuto diventare oggi uno dei più ricchi ed industrializzati proprio grazie ad un basso carico fiscale, reso possibile da risparmi in tutto il comparto pubblico.
Ora questo Cantone, di piccola estensione, è diventato fin troppo attrattivo ed ha il problema opposto, tanto da trovarsi confrontato con un eccessivo carico ambientale e cerca così di scoraggiare ulteriori insediamenti industriali. Per inciso il livello dei salari è tornato normale ma il prelievo fiscale è tuttora il più basso di tutta la Confederazione in quanto l'esiguità del territorio non richiede grossi investimenti e la ricchezza degli insediamenti attuali è sufficiente a finanziare spese ed investimenti. La concorrenza fiscale è una conseguenza del livello di imposizione locale.
Il livello federale può (e deve) solo controllarne gli eventuali abusi (concorrenza sleale).

Il federalismo consente quindi una gestione locale della economia abbastanza efficiente. Per quando riguarda l'attuale globalizzazione dei mercati ed i suoi risvolti occupazionali è invece evidente che già lo stesso livello nazionale è insufficiente e che servono interventi a livello transnazionale.
Non sottovaluterei tuttavia il fatto che una gestione locale della economia può rendere il paese più equilibrato e complessivamente preparato alle sfide del futuro.

Il federalismo consiste in una pluralita' di soggetti autonomi e responsabili che, coordinati tra loro, svolgono con efficacia il compito che e' stato concordato. Il risultato finale e' un sistema economico equilibrato e robusto, meno sensibile ai fenomeni congiunturali.

2)La transizione dal centralismo al federalismo
2.1) L'organizzazione della prima fase

La prima fase è quella in cui tutto il sistema precedentemente accennato viene identificato concretamente con il modello definitivo delle reciproche competenze ed i testi di legge necessari vengono approvati.

Il legislativo deve studiare e proporre un modello di divisione di competenze e discuterlo con il paese. Impensabile però pensare che la fase propositiva concettuale non avvenga assieme a tutte le parti coinvolte.

Ciò significa che la discussione non avverrà solo in Parlamento ma anche a tutti i livelli ora definibili come "autonomie locali". La concertazione del modello futuro di federalismo deve trovare il consenso di tutti e non può essere "calato dall'alto".

Questo in pratica è ciò che è successo, anche se solo in parte, in questi 5 anni. Solo in parte, perchè le divisioni ideologiche tra come destra sinistra e centro vedono il federalismo ha impedito un livello di concordia maggiore.
È tuttavia notevole che la proposta di federalismo approvata in ottobre 2001 abbia ottenuto un consenso marcatamente uniforme in tutto il territorio nazionale.

2.1.1) Non solo nuova costituzione e leggi ma anche organizzazione

In ogni caso la riforma federale dello stato non si limita alla fase di impostazione legislativa - Costituzione compresa - ma si realizzerà soprattutto con una notevole mole di attività di tipo organizzativo, atta a rendere operante la riforma stessa.

Questa organizzazione deve essere consona all'obiettivo di individuare in modo completo le attuali competenze, quelle future, ed identificare la via operativa che congiunge la situazione attuale con quella desiderata. Vista la importanza di questa organizzazione mi appare obbligatorio che essa dovrà muoversi in un ambito di qualità tale da richiedere la certificazione ISO 9000 ed essere distribuita nel territorio e costantemente affiancata dai migliori consulenti in fatto di organizzazione e direzione di progetto.

In questo ambito i compiti dell' Esecutivo sono notevoli ed un Ministero apposito appare lo strumento più adatto a coordinare il progetto. La prima fase dovrebbe durare all'incirca 2 anni.

Come visto precedentemente il modo di organizzarsi e di gestirsi di ogni Provincia/Regione deve essere trovato, discusso e concertato a livello locale; non farà quindi parte del corpo di leggi emesse dallo stato Federale.

Tuttavia ritengo che sia un preciso compito della macchina organizzativa qui descritta eseguire tutta una serie di attività di supporto al fine di non lasciare le future autonomie del tutto prive di assistenza durante la propria fase progettuale.

• proporre e divulgare modelli diversi di organizzazione locale.
• indicare precisi esempi di testi legislativi adottabili localmente
• elencare le necessità strutturali per la gestione delle competenze locali.
• elencare le necessità di personale - qualifica compresa -
• Indicare i probabili costi per ogni servizio reso a seconda del livello di servizio scelto.
• pianificare i trasferimenti del personale dal centro alla periferia.

2.2) L'organizzazione della seconda fase

La fase realizzativa dovrebbe prevedere alcune territorialità sub-nazionali "pilota" (almeno il 5% della popolazione), distribuite su tutto il territorio.

L'esperimento pilota, della durata di un anno, servirà a rodare il meccanismo centrale e le sue relazioni con la periferia.

Contemporaneamente tutte le Provincie o le Regioni si dovranno attrezzare sulla base di quanto indicato nella fase 1, individuando autonomamente le strade migliori per esercitare e gestire le proprie competenze.

Alla fine della fase pilota le territorilità pronte potranno iniziare ad esercitare la propria sovranità, mano a mano che saranno organizzate, badando ovviamente che lo siano anche i Comuni.

La fase di preparazione ed implementazione delle competenze locali in ogni Provincia/Regione dovrebbe durare anche essa un paio di anni.
Se l'ipotesi di Provincie o  Regioni organizzate come veri e propri Stati fosse quella praticata, allora occorrerebbe sincronizzare i seguenti eventi:

• Entrata in vigore delle nuove costituzioni
• Entrata in vigore delle nuove leggi locali
• Elezioni nei nuovi stati federali ("ex-amministrative")
• Ingresso della Provincia/Regione nel sistema federale.

Nel giro di 5/6 anni la maggioranza della popolazione sarà governata in modo prioritariamente locale.
Nell'arco di 7/8 anni il federalismo sarà esteso su tutta la penisola.
Non è possibile dettagliare ulteriormente le attività e l'organizzazione per portare in porto una ristrutturazione in senso federale dello stato.
Molto infatti dipenderà dalla prima fase e dai contenuti del modello federale scelto. Sui compiti di Province e Regioni e su quale sia il livello migliore per la gestione del territorio e della cosa pubblica c'è il documento: scelta tra Provincia e Regione come base del federalismo italiano.

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La precedente versione (1996) di questo testo può essere letta qui