Progetto Italia Federale

a cura di Francesco Paolo Forti
Decentramento e Federalismo
Realtà a confronto: Comuni
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 Ultimo aggiornamento: Gennaio 2002
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Indice del documento

  • Obiettivo e introduzione
  • Definizioni
  • Spesa pubblica comunale ticinese
  • Finanze comunali ticinesi
  • Spesa pubblica comunale bolognese
  • Finanze comunali bolognesi
  • Conclusioni sulla spesa comunale
  • Conclusioni sulle entrate comunali

  • Obiettivo: evidenziare le differenze nella realtà comunale tra uno stato decentrato ed uno federale
    Introduzione (abstract)
    È difficile paragonare realtà diverse, anche se distanti poche centinaia di chilometri. Un vero paragone potrebbe essere fatto vivendo nei due posti e valutando soggettivamente la qualità della vita ed i risultati. A mio avviso le maggiori differenze (per un cittadino) tra una organizzazione decentrata ed una federata si manifestano nella vita di tutti i giorni, nella realtà comunale e locale. A seguire poi vengono le differenze nelle entità superiori , che però sono comprensibili solo dopo aver recepito le differenti realtà comunali. Nella impossibilità fisica per tutti di vivere in Svizzera od in Germania (anche se milioni di italiani lo fanno o lo hanno fatto per motivi di lavoro) si può tentare di esaminare e valutare alcuni dati oggettivi, quali la spesa pubblica, le competenze, i costi ed i metodi di maggiore o minore auto-finanziamento. Le differenze maggiori sono sia qualitative (nei compiti) che nella dimensione quantitativa. Allo scopo di concretizzare questa affermazione riproduco gli estratti dei bilanci comunali di due realtà, una decentrata (il Comune di Bologna) e l'altra di federalismo consolidato, quella dei comuni ticinesi. 
    Fonte dei dati:
    Spese (%) a confronto (Bologna nel cerchio interno) Entrate (%) a confronto (Bologna nel cerchio interno)
    Avvertenza: i bilanci delle due realtà non sono direttamente confrontabili a causa delle diverse impostazioni contabili, ragion per cui ho dovuto procedere ad un raggruppamento di molte voci contabili e ad alcune proiezioni statistiche. Altri fattori che devono essere tenuti in considerazione sono:
    Voce di spesa (1994)
    Migliaia Frs. 
    Procapite Frs. 
    Euro Procapite
    Amministrazione
    154'039 
    510 
    315.97 
    Sicurezza Pubblica
    83'706 
    277 
    171.70 
    Educazione
    204'248 
    676 
    418.97 
    Cultura e Tempo libero
    96'710 
    320 
    198.38 
    Salute Pubblica
    417'334 
    1'381 
    856.06 
    Assistenza
    126'118 
    417 
    258.70 
    Lavori Pubblici e Traffico
    116'255 
    385 
    238.47 
    Ambiente
    167'197 
    553 
    342.96 
    Economia e Finanze
    206'724 
    684 
    424.04 
    Totale
    1'572'331 
    5'204 
    3'225.25 
    La distribuzione percentuale delle spese é visibile nel grafico sottostante ed è la risultante della sommatoria di 245 realtà comunali, da quelle piccole e montane a quelle più grandi e di terziario avanzato come Lugano.
    Dettagli sui compiti dei comuni in un ambito federale, partendo dalla realtà ticinese, sono contenuti nel documento Federalismo e Comuni.

    2) Spesa pubblica comunale bolognese:

    Poichè nel bilancio messo il rete dal Comune di Bologna solo una parte dei dati, pari al 22% del totale, quella sotto il titolo consumi specifici è suddivisa in sottoconti, mentre il restante 78% rimane oscuramente indicato come spese varie e personale, per procedere al paragone ho dovuto eseguire una proiezione delle voci indicate dentro il capitolo consumi specifici come se le voci personale e le spese varie fossero distribuite proporzionalmente (ipotesi sulla cui validità ho seri dubbi ma che mi consete di procedere. Questo è un forte limite al tentativo di essere preciso ma è dovuto solo mancanza di trasparenza degli standard di bilancio italiano che badano più alla lettura interna fatta da specialisti che alla facilità di valutazione e controllo del cittadino. Le valutazioni sui totali rimangono invece valide.

    Bologna (spese1996) 
    Euro
    Euro Procapite
    Amministrazione
    13'004'384.72 
    33.89 
    Sicurezza Pubblica
    2'095'265.64 
    10'572 
    Educazione
    10'045'086.69 
    50'683 
    Cultura e Tempo libero
    7'702'438.19 
    38'863 
    Salute Pubblica
    15'097'584.53 
    76'175 
    Assistenza
    14'970'536.13 
    75'534 
    Costruzioni (llpp)
    17'531'129.44 
    88'453 
    Ambiente
    3'172'594.73 
    16'007 
    Finanza e economia
    2'439'225.93 
    12'307 
    Totale
    86'058'246.01 
    434'208 
    La spesa comunale bolognese, pur nota per essere completa e generosa di servizi ai cittadini, risulta tre volte inferiore nel totale  rispetto a quella ticinese ed anche diversa nelle proporzioni.
    Le spese del personale sono più elevate in Svizzera, a causa degli alti stipendi, ed incidono per il 42%  della spesa comunale ed occorre ricordare che le scuole materne ed elementari competono in tutto e per tutto ai Comuni, (investimento , manutenzione, stipendi) anche se per gli stipendi dei docenti (1'807) è previsto un contributo cantonale. Il personale comunale ticinese, esclusi i docenti, è di 3'350 addetti, che si sommano ai circa 4'000 funzionari cantonali.
    Nel caso di Bologna la spesa del personale è pari al 35% della spesa totale, quindi inferiore, ma è superiore il numero degli addetti comunali (5'131 nel 1996). Si conferma anche qui la tendenza tutta italica di avere tanti dipendenti e pagarli male e quella elvetica di averne meno ma pagarli meglio.
    Le proporzioni tra le varie spese, sono quelle riportate nel paragrafo consumi specifici del binancio di Bologna 1996.
    Un confronto analitico (colonna Delta %) indica in quali voci Bologna spenda di più, proporzionalmente al totale delle risorse spese.
    In evidenza l'amministrazione, traffico ed assistenza, come spese proporzionalmente superiori, e ambiente ed economia come spese inferiori.
    L'ultima colonna (Proporzioni assolute) indica di quante volte i comuni ticinesi spendano di più di quello Bolognese.
    Salta all'occhio l'economia (quasi 15 volte di più) l'ambiente (9 volte) la sicurezza pubblica (7 volte) la sanità (5 volte) l'educazione ( 3 volte e mezza). Queste differenze nascono dall'approccio sussidiario del federalismo rispetto all'approccio economie di scala del decentramento. Nel primo si lasciano vicino al cittadino tutti quei compiti, quei servizi ai cittadini, che possono essere svolti autonomamente guardando più alla qualità del servizio che alla spesa locale, realizzando i risparmi nelle entità superiori, nel secondo si procede in senso inverso con il risultato di impoverire i livelli di potere più vicini alla cittadinanza e di gravare di compiti, costi e burocrazia (ma anche di potere) quelli superiori.
    Voce di spesa Euro Pro Capite TI 
    % TI
    Euro Pro Capite BO
    % BO
    Delta % Proporzioni assolute
    Amministrazione
    315.97 
    9.80 
    153.42 
    15.11 
    5.31 
    2.06 
    Sicurezza Pubblica
    171.70 
    5.32 
    24.72 
    2.43 
    -2.89 
    6.95 
    Educazione
    418.97 
    12.99 
    118.50 
    11.67 
    -1.32 
    3.54 
    Cultura e Tempo libero
    198.38 
    6.15 
    90.87 
    8.95 
    2.80 
    2.18 
    Salute Pubblica
    856.06 
    26.54 
    178.11 
    17.54 
    -9.00 
    4.81 
    Assistenza
    258.70 
    8.02 
    176.61 
    17.40 
    9.37 
    1.46 
    Lavori Pubblici e Traffico
    238.47 
    7.39 
    206.82 
    20.37 
    12.98 
    1.15 
    Ambiente
    342.96 
    10.63 
    37.43 
    3.69 
    -6.95 
    9.16 
    Economia e Finanze
    424.04 
    13.15 
    28.78 
    2.83 
    -10.31 
    14.74 
    Totale
    3'225.25 
    100.00 
    1'015.26 
    100.00 
    3.18 
    Le differenze assolute, paragonabili, visto che i PIL procapite sono praticamente uguali (attorno ai 24'600 ) sono direttamente osservabili nel grafico sottostante.
    Mentre a Bologna le prime tre priorità sembrano essere i lavori pubblici, assistenza e salute, nei comuni ticinesi le spese maggiori sono nel campo della salute, della economia e della educazione. Sotto la voce economia, nei comuni ticinesi si intendono gli interventi a favore della industria, della agricoltura (il Ticino è una realtà in parte rurale ed aplina) del turismo mentre sul lato finanziario esiste un costo della perequazione finanziaria tra comuni (solidarietà) nonché il peso del debito pubblico comunale (circa 3'100 Euro per abitante). Debito pubblico che sommato a quello cantonale e federale é comunque sempre inferiore al limite di Maastricht del 60% del PIL. È opportuno sottolineare che essendo Comuni e Cantoni degli organi politici e non degli enti amministrativi, possono contrarre un proprio debito pubblico, sobbarcandosene poi l'onere tributario.
    Conclusioni sulla spesa comunale.
    I dati non stupiscono. La spesa comunale rappresenta il 30% circa della spesa pubblica elvetica ed il 9% del PIL.
    Altrettanto non si può dire per l'Italia.
    Di fronte a questi dati, molti assertori del centralismo e delle economie di scala affermerebbero che si tratta di una spesa eccessiva e che si potrebbero realizzare grosse economie spostando le competenze verso enti di livello più elevato. Il fatto che in Italia a fronte di una bassa spesa comunale, ci sia una altissima spesa pubblica statale dimostra che ciò non è sempre vero e dimostra se mai che il decentramento è più costoso (nel suo complesso) del federalismo.

    Nel caso svizzero invece la grossa spesa comunale, dovuta ai notevoli compiti assegnati alle città, alleggerisce poi il peso degli organi soprastanti realizzando di fatto uno stato più leggero a mano a mano che si sale. A questo proposito è possibile osservare un quadro riassuntivo nei documenti sulle competenze comunali e cantonali ed i rispettivi costi.
    Con il decentramento invece lo Stato, salendo di livello di governo, diventa più pesante e più costoso.
    Questo, chiunque viva od abbia vissuto in Italia lo sa, senza bisogno di leggere particolari documenti.


    3) Finanze comunali ticinesi:
    Ticino: Voce di entrata (1994)
    Migliaia di Frs 
    Frs pro capite 
    Euro pro capite
    Imposte sul reddito e sul capitale delle Persone Fisiche
    633'208 
    41.28 
    2'097 
    2'035.20 
    Imposta sull'utile e sul capitale delle Persone Giuridiche
    162'062 
    10.57 
    9'533 
    9'253.38 
    Imposte fondiarie
    33'748 
    2.20 
    112 
    108.47 
    Partecipazione ad imposte cantonali (succ e donaz)
    73'047 
    4.76 
    242 
    234.78 
    Imposte dirette 
    902'065 
    58.81 
    2'987 
    2'899.34 
    Regalie, monopoli, patenti, concessioni
    22'378 
    1.46 
    74 
    71.93 
    Interessi e dividendi
    39'104 
    2.55 
    129 
    125.68 
    Redditi immobiliari
    24'256 
    1.58 
    80 
    77.96 
    Redditi contabili
    6'457 
    0.42 
    21 
    20.75 
    Altri
    3'954 
    0.26 
    13 
    12.71 
    Redditi del capitale proprio
    73'771 
    4.81 
    244 
    237.11 
    Tasse per servizi amministrativi
    3'290 
    0.21 
    11 
    10.57 
    Ricavi e tasse per utilizzazione di servizi
    280'981 
    18.32 
    930 
    903.10 
    Altre
    48'131 
    3.14 
    159 
    154.70 
    Rimunerazione servizi
    332'402 
    21.67 
    1'101 
    1'068.38 
    Rimborsi da altri enti pubblici
    14'770 
    0.96 
    49 
    47.47 
    Contributi Federali
    Contributi Cantonali
    163'530 
    10.66 
    541 
    525.60 
    Contributi da Consorzi Comunali
    20'307 
    1.32 
    67 
    65.27 
    Altri
    4'114 
    0.27 
    14 
    13.22 
    Contributi per spese correnti
    187'951 
    12.25 
    622 
    604.10 
    Altri Ricavi (uso di fondi speciali)
    469 
    0.03 
    1.51 
    Totale
    1'533'806 
    100.00 
    5'079 
    4'929.82 
    In verde sono indicati i totali riepilogativo delle principali voci, riportati poi nel grafico sottostante.
    Per quanto riguarda la voce Contributi, essi sono sostanzialmente pareggiati da altrettante voci nelle uscite. Esistono infatti, tra le spese, contributi ai Consorzi per pari importo e contributi al Cantone per 116'613 migliaia di Frs per cui, pareggiate le partite di giro, la voce Contributi si riduce al 3.33% e l'autofinanziamento risulta pari al 96.67%.



    4) Finanze comunali bolognesi:
    Bologna: Voci di entrata (1996)
    Euro 
    %
    Euro Procapite
    Imposte (ICI, ICIAP )
    222'834'817.64 
    35.54 
    580.66 
    Tasse 
    79'436'530.85 
    12.67 
    206.99 
    Tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie
    6'168'555.41 
    0.98 
    16.07 
    Entrate tributarie (imposte e tasse)
    308'439'903.90 
    49.19 
    803.73 
    Contributi e trasferimenti correnti dallo Stato
    184'457'278.75 
    29.42 
    480.66 
    Contributi e trasferimenti correnti dalla Regione
    3'590'639.59 
    0.57 
    9.36 
    Contributi e trasferimenti dalla Regione per funzioni delegate
    2'384'592.36 
    0.38 
    6.21 
    Contrib. e trasf. da parte di organismi comunitari e internazionali
    2'025'447.52 
    0.32 
    5.28 
    Altri Trasferimenti
    2'655'568.77 
    0.42 
    6.92 
    Entrate da trasferimenti 
    195'113'526.98 
    31.12 
    508.42 
    Proventi dei servizi pubblici
    50'369'255.91 
    8.03 
    131.25 
    Proventi dei beni dell'ente
    31'622'542.00 
    5.04 
    82.40 
    Proventi diversi
    21'883'569.12 
    3.49 
    57.02 
    Interessi su anticipazioni e crediti
    4'556'448.03 
    0.73 
    11.87 
    Fitti figurativi
    8'610'578.60 
    1.37 
    22.44 
    Rimunerazione servizi e beni interni
    117'042'393.65 
    18.67 
    304.99 
    ONERI DI URBANIZZAZIONE
    6'471'078.32 
    1.03 
    16.86 
    TOTALE ENTRATE
    627'066'902.86 
    100.00 
    1'634.00 
    Come nel caso delle spesa pubblica comunale, ci sono notevoli differenze quantitative. Le risorse cui può fare affidamento il Comune di Bologna sono 1/3 di quelle ticinesi. Tuttavia le differenze maggiori si registrano nelle tipologia di entrate. Nel caso dei comuni ticinesi, il finanziamento è legato ad importanti tributi (corrispondenti all'italiana IRPEF ed IRPEG) autonomamente determinati e riscossi. Questi due tributi coprono da soli quasi il 60% delle entrate comunali ticinesi (1994) e l'92% delle entrate per imposte e tasse dei 3'000 comuni svizzeri (1994). Ogni comune svizzero è libero di determinare la pressione fiscale di questi due tributi, agendo sulle aliquote o su moltiplicatori d'imposta. Il Comune di Bologna invece è finanziato soprattutto da imposte di carattere immobiliare (ICI) pagate quindi dai proprietari, non da tutti i contribuenti, e dai riversamenti di quote di tributi erariali provenienti da Roma (quasi il 30%) e dalla Regione (0.5%).
    È più simile, tra i due casi, la quota di finanziamento ottenuta tramite il rimborso per servizi resi al cittadino (21.6% in Ticino, 18.6% a Bologna).
    I dati evidenziati in verde (salvo il totale generale) sono riportati nel grafico sottostante.


    Conclusioni sulle entrate comunali

    Una volta pareggiati i contributi che i Comuni ticinesi ricevono dal Cantone e dai consorzi con quelli dovuti agli stessi soggetti, la situazione generale tra imposte proprie, riversamenti da enti superiori e rimborsi dai cittadini è la seguente.

    (dati in Euro) 
    Imposte e tasse
    Entrate da trasferimenti  Rimunerazione servizi e beni interni
    Bologna
    803.73 
    508.42 
    321.85 
    Comuni Ticinesi
    2'971.26 
    (saldo)                 14.73
    1'352.96 
    Il grafico seguente rende visivamente l'idea delle proporzioni generali e dei principali raggruppamenti. Si ricorda che il PIL ticinese e quello bolognese (provincia) sono praticamente identici (differenza dell1.6%). Non mi è noto quello del Comune di Bologna (non credo che ci sia chi lo calcola) ma esaminando quello regionale e quello provinciale le differenze sono tra il 22% ed il 30%, non certo quasi del 300% come appare esaminando uscite ed entrate delle due realtà.
    La differenza di imposizione (imposte dirette sul reddito delle persone fisiche e giuridiche per i comuni ticinesi ed imposte immobiliari per Bologna) indica palesemente che la trasformazione del decentramento italiano in federalismo necessiterà di una profonda riforma fiscale.
    Non sarebbe possibile infatti inasprire imposte come l'ICI per portarle a dare il gettito che serve a garantire le risorse necessarie ad un Comune che operi in regime di sussidiarietà e che sia quindi gravato di compiti quasi tripli rispetto ad oggi.
    La soluzione di incrementare i trasferimenti di tributi centrali o regionali non è in linea con i principi di una responsabilizzazione del rapporto uscite/entrate ad opera del cittadino/elettore/contribuente. Salvaguardata la necessità di una eventuale perequazione finanziaria tra le varie zone del paese (si veda al proposito il doc. sul federalismo fiscale italiano), il principio migliore rimane quello delle finanze separate, in cui ogni soggetto politico della federazione (ed il Comune è il primo in ordine di importanza) è dotato di una imposizione autonoma su tributi di primo piano. Assegnare tributi come Irpef ed Irpeg ai soggetti più vicini ai cittadini (Comuni e Province) aiuta poi a combattere l'evasione fiscale, sia perché il cittadino associa le imposte pagate ai servizi ricevuti, sia perchè una organizzazione tributaria diffusa nel territorio e più aderente alla realtà economica, è difficilmente ingannabile ed eludibile.
    L'imposizione indiretta è invece sufficiente per come risorsa di Regioni e Stato centrale.


    Approfondimenti:
  • Compiti, competenze e finanziamento dei comuni in un ambito di federalismo.
  • Compiti, competenze e finanziamento di un territorio provinciale in un ambito di federalismo.
  • Federalismo fiscale svizzero (una realtà) e federalismo fiscale italiano (una ipotesi).
  • Federalismo e scuola.
  • Home Page


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    Nota: all'inizio di gennaio 2002 ho provveduto a convertire in Euro i vecchi importi che erano espressi in Lire italiane.
    Gli importi di questo documento si riferiscono tuttavia ad un periodo in cui l'Euro non era ancora in vigore.
    Molti importi in Lire erano stati calcolati sulla base di un rapporto di cambio Franco/Lira prossimo a 1'200 lire per un Franco svizzero e l'importo risultante dal calcolo di allora è stato oggi diviso per 1936,27 per avere le cifre in Euro.