Progetto Italia Federale

Approfondimenti
a cura di Francesco Paolo Forti
Modelli di Federalismo
e scelte per l'Italia
Potete approfondire gli argomenti direttamente con 
l'autore scrivendo a questo indirizzo di posta elettronica
 Progetto Italia federale: Home Page
 Ultimo aggiornamento: Gennaio 2002
 
 
Premessa, similitudini, differenze, modelli, quale modello per l'Italia?, federalismo competitivo, federalismo di concertazione, la chiave della scelta

Premessa.
Nel mondo ci sono vari Paesi federali, Paesi cioè che in passato sono nati dandosi una struttura federalistica dello Stato.

I più famosi sono sicuramente gli Stati Uniti d'America, la Germania e la Svizzera. Tuttavia pur meno noti ci sono anche Austria, Australia, Canada, limitandosi alle sole nazioni che fanno parte dell'OECD e su cui quindi abbiamo dati statistici comparabili ed omogenei. Questi Paesi nel loro percorso federalista non hanno seguito modelli - e quindi non vedo perché altri dovrebbero farlo - ma hanno comunque seguito e messo in pratica idee e principi, i quali a loro volta hanno funzionato bene quando sono stati adeguati costantemente alla realtà locale, così come andava modificandosi nel tempo. Oggi, a posteriori, possiamo individuare dei modelli; tuttavia, chi oggi volesse seguire la via del federalismo, più che adottare modelli deve capire i principi del federalismo ed adattarli alla sua realtà. Saranno i posteri a dire poi che genere di modello è scaturito, se più simile ad altri oppure più originale. La trattazione sui modelli è però utile per analizzare in modo sintetico alcune differenze, anche se queste possono essere meglio comprese solo dopo aver affrontato le cose in comune, che sono moltissime.

Similitudini.
In tutti i paesi federali ad esempio il principio di sussidiarietà ha fatto sì che certi temi, come la scuola e la sanità, fossero lasciati in gestione politica agli organi più prossimi al cittadino (città, comuni, comunità, distretti) e qui non ci sono differenze tali da creare modelli diversi. Lo stesso vale per tutto ciò che riguarda direttamente la protezione quotidiana del cittadino dai pericoli interni, e quindi la Polizia, la Protezione Civile, i Pompieri, mentre, come è noto, in tutti i paesi federali la difesa dai pericoli esterni è un compito prettamente federale. Fortemente legata al territorio è anche ogni competenza che riguarda la cultura, l'ambiente e la tutela del territorio stesso, la politica economica e del lavoro. Su questi temi ci possono essere leggi quadro federali ma la competenza normativa e politica rimane sempre affidata a Comuni, distretti e cantoni/Stati/Länder. Un'altra cosa che osserviamo nei paesi federali è che tutti i livelli di potere democratici trovano espressione in organi politici, non in puri enti amministrativi. Per comprendere bene questo concetto, ricordiamo che in Italia i Comuni e le Provincie sono enti amministrativi (anche nelle proposte scaturite della Commissione Bicamerale). Sono cioè soggetti che amministrano in base a decisioni politiche (leggi) prese altrove. Ciò è normale, visto che sta alla base del funzionamento tipico dello Stato centralizzato/decentrato. Lo stesso vale per le Regioni, le quali, pur avendo un certo ambito di autonomia legislativa, sono pur sempre sotto la tutela politica dello stato centrale; ciò vale soprattutto per quelle a statuto speciale, che risultano addirittura, sotto certi aspetti, meno libere di quelle a statuto ordinario. Nei paesi federali invece il Comune è un organo politico, in grado di legiferare nei temi di sua competenza, e quindi dotato del potere legislativo, esecutivo ed in alcuni casi, giudiziario. Essendo organo politico, è poi anche ente amministrativo, in quanto deve auto-amministrarsi e può anche dover eseguire compiti imposti da leggi superiori (statali e federali). Lo stesso vale, a maggior ragione, per lo Stato membro della federazione, quello sì dotato sempre dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario, descritti in una costituzione locale democratica. Anche nel campo della giustizia non ci sono differenze e modelli. In tutti i paesi federali la giustizia è una competenza statale e locale, con un livello federale che è sussidiario.

Sempre nell'ambito delle similitudini, va ricordato che oltre al tema militare, sono tipicamente centrali le competenze in materia di politica estera e di buona parte del welfare state, ad esempio il sistema pensionistico.

Differenze.
Le prime differenze si trovano sulla competenza in tema di codice Civile e Penale. Mentre in USA essa è totalmente statale, e quindi come è noto ogni Stato membro ha il suo codice Civile e Penale (e quindi anche i rispettivi codici di procedura), in Germania e Svizzera il codice Civile e Penale è unico per tutta la nazione. Tuttavia l'amministrazione della giustizia rimane locale, sottoposta ad un potere giudiziario a livello di Cantoni o di Länder. Essendo poi la Svizzera una nazione con quattro comunità linguistiche e diverse culture, i codici sono nelle diverse lingue nazionali ed ogni Cantone ha il suo codice di procedura, che rispecchia le particolarità locali. In USA, Germania e Svizzera poi esiste un livello federale di giustizia e di polizia, inteso sempre come sussidiario o come dotato di competenze particolari (reati federali e rapporti di polizia internazionale). Non mi pare tuttavia che queste differenze caratterizzino modelli. Sono solo conseguenze della normale elasticità di adattamento che è tipica dei Paesi federali.

A questo punto le differenze più marcate sono nella struttura fiscale e nelle strutture di gestione cooperativa orizzontale del potere, queste ultime quasi del tutto sconosciute nei Paesi centralizzati. Qui sì che possiamo individuare dei modelli.

Modelli.
Principalmente abbiamo un modello definibile come concertativo, che trova nella Germania la sua massima espressione, ed un modello definibile come competitivo, identificabile con gli USA. Nel modello concertativo si ha il massimo di cooperazione orizzontale tra i governi locali. E' un modello che parte dalla necessità di ottenere la massima concordia operativa tra tutti gli stati membri su tutti i temi, anche economici. Concordia che è fortemente stutturata e normata e quindi con un certo rischio di rigidità. A questo modello si associa un sistema fiscale in cui, oltre ad una certa quota di finanza locale, si affianca il meccanismo di una cospicua distribuzione di finanza centrale, tramite una chiave di riparto decisa, meglio dire concertata, centralmente. Questo permette di ottenere, ad esempio, la parità salariale su tutto il territorio per i dipendenti pubblici.

Nel modello competitivo invece la cooperazione avviene solo su certi temi e su altri c'è libertà di competizione. In questo modello la camera degli Stati non è espressione dei governi ma del popolo, su base paritetica per Stato. Ad esempio due rappresentanti per Stato, come un USA e Svizzera. Non esiste una regola per definire a priori su quali temi sia meglio cooperare e su quali la competizione porti a risultati migliori ma sta di fatto che si assiste ad una sostanziale competizione in economia (e quindi anche fiscale) e ad una sostanziale cooperazione in tutti gli altri temi.

Al modello competitivo si associa un sistema fiscale che è a finanze essenzialmente separate. Ogni sovranità tende ad essere totalmente autonoma nel prelievo e quindi nel pareggio entrate/uscite per le spese di sua competenza. La politica economica è fatta dallo Stato membro in massima autonomia e lo stesso vale per la politica fiscale, il che implica un certo rischio di competizione scorretta. Imposte, prezzi e salari, anche i salari pubblici, sono diversi di luogo in luogo. Il livellamento orizzontale è fatto da piccoli sistemi perequativi (come in Svizzera) ma principalmente dalla azione federale, uguale per tutti. Ad esempio viene fatta tramite il sistema di welfare state, che di fatto ha un notevole effetto di ridistribuzione della ricchezza. E' quindi un'azione principalmente verticale.

Tra quello concertativo e quello competitivo, vi sono varie interpretazioni intermedie, come quello svizzero che pur essendo dal punto di vista economico e fiscale sostanzialmente competitivo, ha alcuni aspetti di concertazione orizzontale strutturata, tramite riunioni periodiche dei ministri locali che procedono per decisioni unanimi di tipo concertativo.

Quale modello per l'Italia?
La discussione deve a mio avviso partire dal fatto, accertabile, che tutti i modelli, concertativi, competitivi o misti che siano, funzionano. Se la differenza tra loro consiste nella maggiore o minore competizione, nel grado di concordia per la ridistribuzione della ricchezza e nei diversi sistemi fiscali, il fattore da esaminare per stabilirne il successo è appunto l'entità delle eventuali differenze di ricchezza dentro i Paesi federali. L'analisi statistica mostra che le differenze geo-economiche in USA, Germania e Svizzera sono veramente tutte molto basse e che queste differenze, analizzate anche su periodi abbastanza lunghi e fuori dagli andamenti congiunturali, sono anche in costante diminuzione. Per contro la stessa analisi condotta in Francia ed Italia evidenzia le ben note disparità geografiche e la tendenza, per ora inesorabile, al loro aumento.

Federalismo competitivo.
In modo intuitivo, almeno nell'ambito della cultura di sinistra, si ritiene che la competizione porti ad una esasperazione delle differenze, con il più forte che si distanzia sempre più dal meno competitivo. Sempre nell'ambito di questo pensiero intuitivo si sarebbe quindi portati a preferire il modello concertativo, più adeguato alle esigenze di crescita dei più deboli grazie alla solidarietà dei territori economicamente più forti. Il fatto che invece la realtà mostri che entrambi i principali modelli di federalismo producono risultati molto simili, e comunque migliori di quelli dei modelli centralizzati, impone una riflessione. Prima di tutto le perequazioni economiche nei sistemi competitivi sono inesistenti o ridotte proprio perché sono minime le differenze territoriali di ricchezza. C'è quindi ben poco da perequare e ridistribuire e non si vuole intervenire per livellare ulteriormente queste differenze. In secondo luogo buona parte del welfare state è, come dicevo, federale, e questo porta ad un ulteriore livellamento delle differenze economiche tra territori. In terzo luogo in un paese federale vi è sempre un ambito di leggi comuni, valide per tutta la nazione e quindi la competizione, quando avviene, si svolge sulla base di regole universali e condivise. Inoltre la competizione, oltre che regolata, è accompagnata dalla cooperazione su tanti altri temi e comunque prevale, nel federalismo, la solidarietà sull'egoismo. In ultimo, ma non meno importante, c'è la considerazione di un diverso approccio alla soluzione dei problemi della disparità e delle differenze.

Lo stato centralizzato impone le stesse leggi e la stessa economia (prezzi e salari) a tutto il territorio. Lo scopo è di appianare le differenze di ricchezza imponendo dall'alto una uniformità. Il risultato, per quanto riguarda l'Italia, lo conosciamo. L'approccio federalista è diametralmente opposto, indipendentemente dai modelli. Realtà diverse hanno bisogno di regole e leggi diverse in un contesto comune. Trovare l'equilibrio federalista consiste proprio nel capire cosa deve essere comune e cosa deve essere locale. Cosa è cooperazione e cosa è competizione. Cosa è periferico e cosa è centrale.

Quindi il concetto di competizione va molto relativizzato al contesto federale in cui si svolge. Nel merito osservo che proprio la competizione economica ha permesso ad alcuni cantoni svizzeri e stati americani che all'inizio del secolo erano tra i più poveri di ribaltare completamente la loro situazione. Ogni statistica vede un primo ed un ultimo, anche se le differenze sono poche. Ebbene il Canton Zugo che nella Svizzera di inizio secolo era il cantone più povero oggi è il più ricco.

Federalismo di concertazione.
Un'altra considerazione che non può non essere ricordata è che in occasione delle riunificazione tedesca il meccanismo di concertazione economico fiscale saltò e fu congelato, passando di fatto ad un sistema competitivo. Cosa avvenne con la riunificazione? Avvenne che si capì subito che se le regole della perequazione economica in vigore, che dicono chi versa e chi preleva nella cassa comune, fossero state adeguate alla povertà della Germania Est, tutto il sistema sarebbe crollato. Tutti i Länder che prelevavano dal fondo avrebbero dovuto pagare e quelli che già pagavano avrebbero dovuto versare ancora di più. E non si prospettavano piccoli aggiustamenti ma cifre imponenti. Si decise quindi di congelare il sistema perequativo all'era pre-riunificazione e si lasciò spazio alla competizione ed ai privati. I salari rimasero differenti tra est ed ovest, anche quelli pubblici e le pensioni. Gli investimenti furono soprattutto privati, mentre lo Stato Federale si limitò (e non era poco) ad impegnarsi nell'ammodernamento degli enti locali dell'Est e nell'assorbinento della massa di disoccupati con la spesa del welfare state (sussidi di disoccupazione). Il risultato fu un abbattimento del 50% delle differenze in pochi anni. Una cosa che, va detto, non è mai avvenuta in Italia nemmeno in 100 anni. Nel momento della riunificazione tedesca il divario Ovest-Est era superiore al divario Nord-Sud che abbiamo in Italia. Oggi è nettamente inferiore. Ottenuto questo abbattimento si poteva poi entrare nell'ordine di idee di riprendere la concertazione economica, previa riforma del sistema fiscale e perequativo, cosa che si sta facendo.

Sul tema delle disparità economiche nei paesi centralizzati (Italia e Francia) in rapporto a quanto si osserva nei paesi federali (USA, Germania e Svizzera) metto a disposizione un documento di studio all'indirizzo Internet: http://www.progettoitaliafederale.it/differenze.html

La chiave della scelta.
Questi fatti convergono tutti verso una scelta del modello di federalismo che sia basata sulla realtà economica fortemente divaricata del nostro Paese. Le differenze tra i modelli sono sostanzialmente legate al lato economico-fiscale e, a quanto pare, il modello competitivo è maggiormente indicato in presenza di forti disparità.

Oppure, esaminando la cosa da un altro punto di vista, appare che il modello concertativo, almeno nel suo ambito economico e fiscale, sia inadeguato in presenza di forti divari geo economici come quelli italiani o quelli della Germania post-riunificazione. Una volta eliminate le disparità si tratta di gestire normali differenze e, ricordato che queste sono un valore positivo, va detto che in assenza di disparità un modello vale l'altro. Ecco perché condivido pienamente i concetti espressi da Massimo Villone, fin dalla seconda seduta della Bicamerale, testo di cui riporto un brano, sicuramente più efficace delle mie parole.

RESOCONTO STENOGRAFICO SEDUTA N. 2 11 febbraio 1997

Villone Massimo (gruppo sinistra democratica - l'Ulivo)
[]
Il problema che ci siamo posti è stato, anzitutto, se optare per un federalismo competitivo o un federalismo di concertazione. Si tratta di termini sicuramente noti per gli addetti ai lavori ma che dovrebbero risultare comprensibili anche per chi non abbia familiarità con queste tematiche. Un federalismo di tipo competitivo è quello caratterizzato da una tendenziale, rigorosa distinzione di competenze; da un ricorso limitato o nullo a potestà di tipo concorrente; da una distinzione dei circuiti politici tra i livelli istituzionali; dall'esclusione di commistioni o passaggi automatici dall'uno all'altro; dall'attribuzione di risorse proprie a ciascun livello; dal riconoscimento di garanzie costituzionali a ciascun livello, e dalla contemporanea esclusione di poteri ordinamentali dell'uno sull'altro; da un arbitro imparziale per i conflitti che possono insorgere. Il modello della concertazione prevede invece il ricorso a potestà di tipo concorrente, all'utilizzazione di organi a composizione mista, a modelli di trasferimento sotto il profilo delle risorse. In sintesi, possiamo dire che un federalismo di tipo competitivo è quello degli Stati Uniti, mentre un federalismo di concertazione è quello della Repubblica federale tedesca. Abbiamo ritenuto di fare una scelta orientata per un modello competitivo piuttosto che per un modello di concertazione. Ciò anzitutto perché il federalismo di concertazione è un modello complesso; basta leggere la Costituzione tedesca, per rendersi conto di tale complessità, riscontrabile, per esempio, nel sistema delle fonti. Non si tratta quindi di una prospettiva di auspicabile efficienza in un sistema in crisi e frammentato qual è il nostro. Inoltre, non si tratta probabilmente della scelta migliore in una fase di risorse decrescenti, di risorse che in prospettiva saranno stabilmente limitate, visto che procediamo certamente verso una situazione nella quale non vi sarà una disponibilità di abbondanti risorse pubbliche, così come è stato nell'esperienza vissuta fino ad oggi, che ha ovviamente avuto riflessi a spese del debito pubblico. Ancora un federalismo di concertazione, proprio per le complessità intrinseche e per la molteplicità di poteri di veto reciproci che consente, può essere un elemento di conservazione e di immobilismo in una fase di cambiamento e di evoluzione. Infine, un federalismo di concertazione non tutela gli interessi deboli. Mi rendo conto che questa potrebbe sembrare un'affermazione paradossale. Basti pensare però a come il Bundesrat non abbia affatto difeso i laender dell'ex Germania dell'est da una situazione di subalternità. Basta anche guardare all'esperienza dei nostri istituti di concertazione (perché noi abbiamo adesso nel sistema momenti di concertazione che riguardano le regioni), nei quali gli interessi deboli non sono tutelati, rimanendo subalterni a quelli forti. Così funzionano - e gli addetti ai lavori lo sanno benissimo - le attuali sedi di concertazione nel rapporto Stato-autonomia. In definitiva, quando ci si pone la domanda - come credo si debba fare - su quale federalismo vada scelto per le aree deboli del nostro paese - si tratta di uno dei punti nodali ai quali dobbiamo dare una risposta, se vogliamo una soluzione efficiente, efficace e, sulla quale si possa consolidare un consenso - dico che non è il federalismo di concertazione quello al quale ci si può affidare nell'idea che le aree deboli siano garantite, perché così non è. Si tratta di un'illusione e questo va senz'altro detto.

Naturalmente, quando parlo di un federalismo tendenzialmente più competitivo non mi riferisco - lo dico per gli addetti ai lavori - al principio di leale cooperazione, che essendo puramente di metodo e procedimentale trova applicazione sia nel federalismo competitivo sia in quello di concertazione. Sgombriamo il campo da possibili equivoci su questo punto.

Abbiamo preferito un modello nel quale ci fosse più competitività, per la maggiore aderenza alla situazione del nostro paese, a questa fase storica e alle esigenze che vogliamo raggiungere, soprattutto la possibilità di dare alle aree deboli del paese un'opportunità di uscita dalla subalternità, la possibilità di far perno sulle proprie risorse. [..]

Anche se i Commissari della Bicamerale parlavano come singoli designati e non a nome di gruppi e schieramenti, le dichiarazioni di Villone sono estremamente significative, tanto più che questa scelta verso il modello tendenzialmente competitivo è affermata da un eletto della sinistra che proviene proprio da quelle citate aree deboli.

Ora che abbiamo affrontato l'approccio "a modelli" però sarebbe meglio tornare sui nostri passi e riprendere ciò che si diceva all'inizio. Più che i modelli dobbiamo comprendere ed applicare alla nostra realtà i principi che sono alla base del federalismo. Essi sono sussidiarietà, cooperazione, solidarietà, competizione. Alcuni sembrano in contrasto, come gli ultimi due, ma per l'appunto il federalismo consiste proprio nel trovare costantemente l'equilibrio tra di essi, in una realtà che muta costantemente. Proprio per questo in un altro documento affronto il tema di come il federalismo competitivo possa essere momento di equilibrio tra competizione e cooperazione soprattutto in piccole realtà territoriali (federalismo dei piccoli territori).



Potete approfondire gli argomenti direttamente con l'autore scrivendo a questo indirizzo di posta elettronica