Progetto Italia Federale

Approfondimenti
a cura di Francesco Paolo Forti
Federalismo fiscale 
a finanze separate
- un caso concreto -
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 Ultimo aggiornamento: dicembre 2000
 
abstract
In un sistema federale a  finanze separate ogni sovranità (comune, distretto, cantone/stato/länder, federazione) ha la sua raccolta tributaria, destinata a compensare le spese da lei sostenute. Tra le spese ci possono essere anche i contributi a fondi economici di compensazione e perequazione (orizzontali e verticali) tra territori di diversa capacità economica.  Non esiste un sistema che sia perfettamente separato, in quanto ci sono rapporti e relazioni tra sovranità che comportano scambi, compensazioni, riversamenti in tutte le direzioni. Parleremo quindi di un sistema a finanze tendenzialmente separate.
Uno dei problemi dei sistemi a finanze separate è quello di evitare la doppia imposizione fiscale tra i diversi territori. Questo può essere risolto da una legislazione quadro federale di armonizzazione tra i sistemi tributari locali. L'aspetto più interessante di un federalismo fiscale a finanze tendenzialmente separate è quello della sostanziale competizione fiscale che si attua tra i differenti territori. 
Più piccoli i territori, maggiore la mobilità (nel mercato del lavoro e dell'alloggio) e maggiore risulta la possibilità di una reale concorrenza fiscale e quindi della introduzione di elementi di mercato nelle scelte politiche dei cittadini e delle imprese.  Questo documento analizza i dati della pressione fiscale svizzera del 1992, dei vari livelli di sovranità, dato abbastanza stabile nel tempo e quindi ancora valido oggi. Il risultato mostra un puzzle decisamente articolato sia nella visione cantonale che in quella comunale. 
Le imposte dirette comunali
In Svizzera ci sono circa 3'000 comuni politici. Ognuno di questi preleva le sue imposte dirette, in base alle necessità di spesa concordate democraticamente con i suoi cittadini. Queste imposte comunali rappresentano in media il 37% (quindi più di 1/3) di tutta la imposizione diretta sulle persone fisiche e giuridiche del Paese. Per imposizione diretta si intende principalmente ciò che in Italia si chiama IRPEF ed IRPEG, più altre imposte dirette sul capitale mobile ed immobile.
Le imposte non provengono da una cassa centrale (federale o cantonale) ma sono riscosse  autonomamente dai Comuni, in forza di leggi proprie o cantonali.
Ogni comune ha la sua pressione fiscale, ottenuta o applicando un moltiplicatore dell'imposta cantonale o calcolando in prima persona l'imponibile da imporre ad ogni cittadino e ad ogni impresa. Per un caso concreto si veda, più sotto, quello del Ct. Ticino. 
La mappa rappresenta in forma visiva il prelievo fiscale comunale diretto (aggregato per Cantone) in rapporto al PIL di ogni Cantone.
La media indica una pressione fiscale comunale pari al 5.6% del PIL nazionale, con una escursione elevata che va dal minimo di 0.8% di Basilea (una città Stato in cui tutti i compiti e le spese sono imputati allo Stato/Cantone) a Obvaldo, con il 7.45%.  Esaminando poi la pressione fiscale cantonale si osserverà una parziale compensazione (a basse imposte comunali è facile trovare imposte cantonali elevate e viceversa). Pur assistendo ad una forbice abbastanza estesa tra minimo e massimo, l'82% della popolazione vive in comuni con una pressione fiscale comunale tra il 5 ed il 7% del PIL. 
Fig.1
Le imposte dirette cantonali
I 26 cantoni hanno anche loro una propria fiscalità e nella mappa seguente si esamina il rapporto tra le imposte dirette prelevate dai Cantoni in rapporto al PIL prodotto nel proprio territorio. Si passa dal minimo del 3.7% di Obvaldo (che però era anche il massimo delle imposte comunali) al massimo di Basilea città con 16.11% (che era anche il minimo delle imposte comunali). La media indica una imposizione diretta cantonale del 7.44% del PIL e l'84% della popolazione vive in Cantoni con una pressione fiscale prossima a questa media (tra il 5.5 e l'8.5% del PIL). Le imposte dirette cantonali rappresentano il 48% di tutta l'imposizione diretta in Svizzera. Non sono imposte riversate da una cassa centrale ma sono autonomamente riscosse, in base ad una legge tributaria cantonale. Ogni cantone quindi ha le sue aliquote fiscali e le sue deduzioni, anche se nell'ambito di una legge federale di armonizzazione.
Fig.2
La combinazione di imposte comunali e cantonali
La somma della pressione fiscale comunale e cantonale (85.3% di tutte le imposte dirette sulle persone fisiche e giuridiche in Svizzera) è un indicatore del prelievo fiscale autonomo sub-nazionale. La forbice complessiva, ottenuta sommando le imposte dirette comunali e cantonali, compensate quindi le differenze locali di distribuzione di compiti e spese tra comuni e cantoni, va dal 8.44% del Ct. Zugo (il Cantone che per fiscalità comunale e cantonale è il più vantaggioso) al 19.41% (più del doppio) del Ct. Ginevra (quello fiscalmente più caro). La pressione fiscale media, considerando comuni e cantoni, è del 13.11% del PIL. Un esame iniziale evidenzia che la concorrenza fiscale tra cantoni si esprime con una differenza abbastanza marcata: il cantone più fiscalmente favorevole ha una fiscalità dimezzata rispetto al cantone fiscalmente più esoso. Tuttavia la maggioranza dei cantoni ha una fiscalità che non si discosta molto dalla media. 
Infatti  l'84% della popolazione svizzera vive in cantoni che hanno una pressione fiscale pari al 50% centrale dei valori (tra il 10.8 ed il 15.4%). Chi vive in Cantoni cari o economici, è quindi solo il 16% della popolazione. Ogni spostamento nel territorio tuttavia è accompagnato da un sensibile cambiamento delle imposte pagate, a seconda del comune e del cantone di residenza.
Fig.3
L'imposta federale diretta
La Confederazione è anch'essa una sovranità che, avendo spese da finanziare, ha una sua raccolta tributaria autonoma (diretta ed indiretta). La Confederazione basa le sue entrate principalmente sulle imposte indirette (come si può osservare nel documento sul federalismo fiscale svizzero e sui compiti e spese federali). L'imposta federale diretta rappresenta solo il 14.7% della imposizione diretta in Svizzera. Poichè si tratta di una imposta progressiva (come normalmente sono le imposte dirette) essa raccoglie maggior gettito dai cantoni più ricchi e meno da quelli relativamente più poveri, contribuendo a compensare la tendenza di una bassa imposizione fiscale che si osserva nei territori molto dotati di risorse economiche. La forbice della imposizione federale diretta passa dal 1.26% del PIL per il Ct. Giura (il cantone con il minore reddito procapite) al 5.8% per il Ct. Zugo, il più ricco in assoluto. La imposizione media è del 2.26%. 
Fig.4
Il totale nazionale della imposizione diretta
La somma della pressione fiscale comunale, cantonale e federale (in rapporto al PIL locale) disegna una mappa che in ambito di federalismo fiscale a finanze tendenzialmente separate mostra le regioni con un'alta propensione alla spesa pubblica, sia per volontà che per minore efficenza (con una gradazione più scura) mentre mostra in chiaro le regioni in cui vi è la più bassa pressione fiscale, segno di minore spesa pubblica o di una maggiore efficenza nel rapporto costi/benefici. Poichè il ricorso all'indebitamento è scarso (sotto ogni parametro di Maastricht) è da escludere che chi ha una bassa pressione fiscale stia in realtà accumulando debito pubblico. Considerando la somma delle varie imposizioni dirette, l'80% dei cittadini vive in luohi in cui la pressione totale varia tra 13 ed il 18% del PIL (media 15.3%).
Fig.5
Visione d'insieme della pressione fiscale diretta comunale, cantonale, federale e della pressione fiscale diretta complessiva
Le quattro mappe qui riprodotte, permettono, a chi ha impostato una risoluzione 1024*768, di osservare contemporaneamente le principali situazioni fiscali svizzere (comune, cantone, confederazione e totale).
Fig.6
Dall'esame comparato traspare una maggiore pressione fiscale nel settore "ovest" della Svizzera (quello "romando" e quindi francese) ed in quello ticinese. In sintesi è la Svizzera latina ad avere una pressione fiscale superiore, mentre la Svizzera tedesca (e soprattutto il nucleo centrale alpino) imposta politche di spesa (ovviamente in accordo con i cittadini) che si riflettono in minori spese locali e quindi in minori necessità di entrate tributarie locali.  Bisogna comunque considerare che buona parte del welfare state è federale per cui esiste una ulteriore ridistribuzione della ricchezza impostata a livello alto. Poichè l'imposizione federale indiretta è moderata (IVA =7.5%) ed anche i contributi previdenziali sono moderati (20% del lordo azienda), non ci sono effetti regressivi nei confronti delle aree relativamente più povere del Paese.
Dati numerici delle mappe soprastanti.
 
92
92
92
% Imposte PIL
% Imposte PIL
% Imposte PIL
%Totale PIL
 
Pil (milioni) 
Pil Procapite 
Popolazione 
Comuni
Cantoni
federale
Dirette
Zurigo
64'226 
54'675 
1'174'687 
6.17 
5.53 
2.58 
14.27 
Berna
36'074 
37'384 
964'958
6.92 
7.14 
1.69 
15.75 
Lucerna
12'679 
38'320 
330'872 
6.40 
5.59 
1.65 
13.64 
Uri
1'279 
36'654 
34'894 
3.79 
6.77 
1.59 
12.16 
Svitto
4'751 
41'189 
115'346 
5.11 
4.19 
2.51 
11.81 
Obvaldo
1'070 
35'214 
30'386 
7.45 
3.75 
1.68 
12.88 
Nidvaldo
1'545 
45'516 
33'944 
5.17 
4.21 
2.94 
12.33 
Glarona
1'755 
54'214 
32'372 
1.84 
8.30 
2.75 
12.89 
Zugo
6'434 
73'984 
86'965 
4.49 
3.95 
5.79 
14.23 
Friburgo
8'599 
39'822 
215'936 
5.55 
6.52 
2.15 
14.22 
Soletta
9'141 
39'220 
233'070 
7.04 
6.50 
1.67 
15.21 
Basilea Città
10'570 
52'726 
200'470 
0.80 
16.11 
3.11 
20.02 
Basilea Campagna
10'316 
44'532 
231'654 
4.09 
8.41 
2.19 
14.69 
Sciaffusa
2'997 
41'273 
72'614 
5.99 
6.50 
1.76 
14.26 
Appenzello Est.
1'929 
36'364 
53'047 
6.26 
5.86 
2.02
14.14 
Appenzello Int.
449 
31'776 
14'130 
6.22 
6.71 
1.95 
14.88 
San Gallo
16'723 
38'636 
432'835 
5.66 
6.27 
1.76 
13.69 
Grigioni
7'618 
41'604 
183'107 
6.04 
6.25 
1.80 
14.09 
Argovia
21'855 
42'852 
510'011 
5.09 
5.98 
1.68 
12.75 
Turgovia
7'984 
37'491 
212'958 
6.09 
5.91 
1.57 
13.57 
Ticino
10'841 
37'479 
289'255 
6.53 
10.04 
2.26 
18.83 
Vaud
25'424 
41'978 
605'651 
5.62 
8.13 
2.28 
16.03 
Vallese
8'782 
33'817 
259'692 
6.27 
6.61 
1.43 
14.31 
Neuchatel
6'227 
38'012 
163'817 
6.68 
7.91 
1.80 
16.39 
Ginevra
20'286 
52'391 
387'204 
4.28 
15.13 
3.48 
22.88 
Giura
2'201 
32'957 
66'784 
6.70 
6.94 
1.26 
14.90 
Totale e medie 92
301'755 
43'501 
6'936'657 
5.67 
7.44 
2.26 
15.37 
La prima colonna indica il PIL in milioni, la seconda il PIL pro-capite, la terza la popolazione residente, la quarta, quinta e sesta indicano la percentuale di imposizione diretta in rapporto al PIL del Cantone per i tre livelli impositivi e l'ultima rappresenta il livello impositivo diretto totale sempre in rapporto al PIL cantonale. Le imposizioni più elevate di ogni sovranità sono evidenziate con lo sfondo azzurro mentre con l'altro colore è indicata la pressione fiscale più bassa.

In alcuni Cantoni l'imposizione comunale è più alta di quella cantonale. Ciò e dovuto alla differente distribuzione delle competenze che ogni Cantone concorda con i Comuni del suo territorio e che genera una diversa distribuzione dei costi. All'interno di ogni Cantone la pressione fiscale di ogni Comune varia per cui la concorrenza fiscale si esplica teoricamente in 53000 livelli diversi, uno per ogni Comune svizzero.

L'imposizione diretta federale, essendo progressiva, colpisce maggiormente i Cantoni con alti redditi.
Nell'ultima colonna sono indicati il Cantone più "caro" e quello più "economico".

Pressione fiscale comunale: il caso del Ct. Ticino
Nel Ct. Ticino, 300'000 abitanti (come due zone di Milano) e 245 comuni, si usa la tecnica del moltiplicatore d'imposta. È l'autorita tributaria del Cantone a determinare l'imponibile fiscale di ogni cittadino e di ogni attività economica. Ogni Comune riceve quindi l'ammontare degli imponibili di un determinato anno e, in base alle sue esigenze di cassa, stabilisce in che percentuale media deve imporre la sua cittadinanza per ottenere un pareggio di bilancio. Un comune con poche spese imposterà una precentuale bassa. Lo stesso accade ad un Comune con maggiori spese ma con molti residenti ricchi (o attività economiche di alta redditività). Un Comune con molte spese o con una bassa capacità finanziaria sarà costretto ad impostare un moltiplicatore elevato. In questo modo una buona gestione finanziaria premierà la cittadinanza con imposte più basse mentre sprechi ed inefficienze locali si trasformano in imposte comunali elevate. Per evitare tuttavia che comuni poveri debbano ricorrere ad una elevata pressione fiscale comunale (e per evitare che contemporaneamente i comuni ricchi possano avere una tassazione bassa) esiste a livello cantonale il calcolo dell'indice di forza finanziaria per ogni Comune da cui risulta un trasferimento orizzontale di ricchezza dai comuni ricchi verso quelli meno dotati di risorse economiche. In questo modo si arriva ad una attenuazione delle differenze di pressione fiscale tra i Comuni. La situazione ticinese vede comunque alcuni Comuni avere una pressione fiscale al 50%, che è la metà di quella massima consentita (100%). Ogni anno il calcolo viene rivisto; alcuni Comuni aumentano il moltiplicatore, per far fronte ad un calo di gettitto oppure per finanziare nuove spese, altri invece lo diminuiscono. Ogni aumento può portare alcuni cittadini (e più spesso alcune attività economiche) a trasferirsi in Comuni con una minore pressione fiscale e questo contribuisce, quando accade, a ridurre il gettito fiscale ma anche l'indice di forza finanziaria. Nelle mappe che seguono, si osserva la disposizione territoriale della pressione fiscale diretta comunale negli anni '77, '87 e '97. La quarta mappa indica, relativamente al periodo 1977-1999 quali Comuni abbiano aumentato il moltiplicatore (zone +scure) e quali lo abbiano diminuito (zone +chiare). La differenza tra il moltiplicatore 1999 e quello 1977 indica che 55 Comuni su 245 hanno diminuito le imposte dirette comunali, 99 lo hanno lasciato immutato e 91 lo hanno aumentato. 
Come si vede nelle mappe qui sopra, spesso ampie zone (soprattutto nella parte nord che è montuosa e poco popolata) hanno la stessa pressione fiscale comunale, tuttavia nelle zone più popolose a sud capita spesso che un piccolo spostamento chilometrico comporti un notevole sbalzo (positivo o negativo, a seconda dei casi) nella pressione fiscale. Pur essendo il sud più industrializzato e ricco di risorse economiche, rispetto al nord del Cantone, montuoso ed agricolo, si nota che la distribuzione dei comuni che hanno aumentato e diminuito la pressione fiscale è abbastanza omogenea. La tendenza, soprattutto negli anni '90, che sono stati anni di crisi economica e quindi di basso gettito e spese sociali maggiori, è stata di un sensibile aumento della pressione fiscale comunale media. Aumento tuttavia confinato solo a 2 o 3 punti percentuali, rispetto alla fiscalità cantonale che fa da riferimento come 100%. Nel frattempo la pressione fiscale cantonale diretta è passata dal 12.8% del reddito cantonale 1994 al 9.9% del 1997 (dovuto in parte a misure di risparmio ed in parte al calo di gettito dovuto alla congiuntura economica sfavorevole) per cui vi è stata una sostanziale stabilità fiscale nel Cantone. 

In sintesi un sistema a finanze tendenzialmente separate permette ad ogni giurisdizione politica (sovranità) di avere il suo gettito fiscale in base alla necessità  di copertura delle spese stabilite con la cittadinanza. Non deve attendere trasferimenti economici da una sovranità superiore, che potrebbe essere anche governata da una maggiornaza politica diversa e/o bloccata da inefficienze burocratiche ed organizzative. Ogni sovranità (ed in un contesto federale anche il Comune è una sovranità politica) aumenta e diminuisce le imposte dirette sul suo territorio in base alle sue esigenze. Tra le spese da finanziare ci sono anche gli oneri relativi alla compensazione orizzontale e verticale tra zone più o meno ricche del territorio. Il fatto che le giurisdizioni siano piccole permette una reale (non puramente teorica) concorrenza fiscale. Essa premia la giurisdizione che offre i migliori servizi pubblici al minor costo fiscale. Il cittadino vota sia nell'urna che ogni volta che deve trasferire la sua residenza per motivi di lavoro o di studio. 

Riferimenti:
Dettagli sui compiti di ogni sovranità (comunale, cantonale e federale) e sul federalismo fiscale svizzero.