Progetto Italia Federale

Obiettivo
Si sente sempre più spesso affermare che scuola e sanità sono le competenze più tipicamente locali in un Paese federale. Obiettivo di questo documento è dare spessore a questa affermazione, approfondendo quei dettagli che più di altri caratterizzano l'approccio federalista al tema della educazione.

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Principi guida: sussidiarietà e cooperazione

Il principio di sussidiarietà consiglia di non assegnare a livelli superiori di governo quei compiti che possono essere svolti altrettanto bene dal livello inferiore. La scuola è uno di questi casi. Gestire una scuola con 500 allievi è alla portata di qualsiasi micro-organizzazione. Alcuni aspetti più complessi, come i programmi scolastici, possono essere affidati ad un livello superiore ma ciò non significa che a questo livello debba essere poi affidata tutta la competenza scolastica.  Alcuni territori potrebbero non avere risorse economiche sufficienti per costruire e gestire strutture scolastiche ma anche questo non deve portare alla alienazione di un diritto, quello di autogestire democraticamente le proprie strutture scolastiche. Casomai deve essere possibile individuare forme di finanziamento dall’alto per le spese di investimento e di compartecipazione per le spese di gestione.  In questo senso possono essere individuate forme di cooperazione orizzontale (tra organismi politici di pari livello) e ove queste non bastassero anche verticali (con l’intervento del livello di governo immediatamente superiore). Da questo quadro emerge che possono essere trovate localmente molte soluzioni diverse, molti assetti cooperativi e sussidiari differenti. La scuola non sarà quindi organizzata allo stesso modo in tutto il Paese. Non sarà possibile dire cosa è migliore e cosa peggiore in assoluto ma avremo una pluralità di soluzioni, liberamente confrontabili ed adottabili, ognuna frutto del tentativo locale di trovare la migliore soluzione.
La somma di tutte queste soluzioni sarà comunque migliore della “soluzione unica” imposta centralmente a tutto il Paese, come avviene nella realtà ”centralizzata/decentrata”. 

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Come suddividere le competenze: assetto variabile
Il principio di sussidiarietà sopra enunciato parte, per essere applicato, dalla realtà politica più vicina al cittadino.
Iniziamo quindi dalle città, dai Comuni e dai quartieri delle grandi città.
Piccole realtà locali, con pochi abitanti (<20'000 abitanti) possono tranquillamente gestire in proprio o cooperativamente come minimo la scuola dell’obbligo. Ciò vuol dire che la scuola materna, quella elementare e la media inferiore (faccio riferimento alla denominazione precedente alla riforma) devono essere affidate ai Comuni, i quali svolgeranno il loro compito in proprio oppure associandosi con altri Comuni vicini, qualora la loro ridotta dimensione  non premettesse la costruzione autonoma di edifici scolastici.  Quando scrivo “affidare” intendo che questo livello politico deve costruire e gestire la scuola dell’obbligo e quindi deve disporre dei fondi necessari per farlo, assumere gli insegnanti, organizzare la scuola e la vita scolastica.  Se non è in grado, deve essere messo in grado (nel senso che se ci sono ostacoli, essi vanno rimossi, fedelmente al dettato costituzionale). Può sembrare un compito gravoso e sicuramente lo è e si tratta di un compito politico ed organizzativo impegantivo che nei paesi federali viene svolto egregiamente proprio dai Comuni. Ciò significa che tecnicamente è possibile farlo.
È solo un problema di organizzazione, di risorse, di cultura.

Nel caso di Comuni più  grandi (superiori ai 100'000 abitanti) è sicuramente possibile ed economicamente sostenibile che essi possano gestire anche l’educazione superiore. Città come Milano, Roma, Napoli, Bologna, Torino e tante altre possono anche gestire e finanziare atenei, volendo. Tuttavia in caso di vasti territori che abbiano situazioni miste (piccoli e grandi comuni nel comprensorio), sarebbe problematica la distribuzione fiscale di quei costi.  Le imposte comunali varierebbero a seconda dei compiti assunti ma quelle immediatamente superiori  (provinciali quindi) dovrebbero tenere conto che nei comuni piccoli la scuola superiore è a carico della provincia (ed è quindi un costo provinciale) mentre nella grande città è un costo assunto dal Comune. Non è un problema, con l’informatica di oggi, gestire simili particolarità ma ciò rappresenta tuttavia un grado di complessità non auspicabile.  E’ bene quindi che in un determinato territorio (provinciale o distrettuale) le soluzioni siano omogenee. Ciò comunque permette, per esempio, che in provincia di Varese la scuola dell’obbligo sia comunale e quella superiore sia provinciale e che contemporaneamente a Sondrio scelgano per una scuola interamente provinciale ed in Sicilia per una interamente regionale. La dislocazione migliore della competenza scolastica (università compresa) è comunque individuabile al 100% nella copia Comuni-Provincie e dalla loro collaborazione (federalismo cooperativo).  La competenza in campo universitario può essere affidata sia alle Provincie che momenti cooperativi tra Provincie confinanti. Scelte "regionalistiche" sono possibili ma quasi sicuramente più costose e meno efficienti. Nell’ambito del federalismo competitivo poi ogni soluzione sarà valutata ed ognuno sarà libero di scegliere quella soluzione che reputa migliore. Da ciò consegue ovviamente che ogni territorio dovrà finanziare il proprio budget scolastico e che quindi i cittadini saranno messi di fronte al differente costo (ed al  rapporto costi/benefici) di ogni soluzione locale. Questo presume un federalismo a finanze separate (mitigato da fondi di compensazione) e contratti di lavoro locali e differenziati, che tengano conto sia del locale costo della vita sia della disponibilità locale di risorse economiche.
Cosa rendere unico sul territorio nazionale
A livello nazionale servono standard unici, che probabilmente prima o poi diventeranno europei. Lo Stato centrale tuttavia è troppo distante per controllare l’applicazione di questi standard. Il livello regionale (coordinamento e controllo) è più adatto a questo.
I programmi scolastici possono essere preparati a livello macro-regionale (inteso come momento federativo di provincie). Un livello tipicamente di bacino macro-regionale è quello della formazione professionale. Esso però non dovrebbe essere inteso come “gestione regionale della competenza” ma come intervento sussidiario della macro-regione a sostegno dei un pari compito provinciale/distrettuale. Infatti le regioni (e a maggior regione le macro-regioni) non dovrebbero gestire nulla ma solo sostenere, coordinare, controllare. Tutta la gestione scolastica (politica ed organizzativa) ed il costo della gestione stessa (fiscalità) deve essere o comunale o provinciale. A livello nazionale rimane il finanziamento della ricerca cosiddetta “dura”.

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Assetto scolastico federalista
Non è possibile definire con maggiore precisione l’assetto scolastico federalista. Sarebbe un controsenso logico. È infatti tipico dei paesi centralizzati stabilire centralmente ogni dettaglio.  A questo proposito ricordo un celebre testo di Luigi Einaudi in cui proprio per esemplificare la rigidità delle organizzazioni scolastiche dei paesi centralizzati/decentrati affermava: <<…. Come quel ministro francese, guardando l'orologio, diceva: a quest'ora, nella terza classe di tutti i licei di Francia, i professori spiegano la tal pagina di Cicerone; così si può dire di tutti gli ordini di scuole italiane. Pubbliche o private, elementari o medie od universitarie, tutto dipende da Roma: ordinamento, orari, tasse, nomine degli insegnanti, degli impiegati di segreteria, dei portieri e dei bidelli, ammissioni degli studenti, libri di testo, ordine degli esami, materie insegnate. >>. In un paese federale ciò non avviene. Può avvenire casualmente, in quanto la diversità nelle soluzioni non è un obbligo e quindi ciò che il buon senso rende comune lo si trova in ogni territorio (Stato/Cantone/Länder) . Non è quindi possibile imporre un modello organizzativo federalista ma è possibile fare tanti esempi e lasciare libertà e responsabilità alle autorità locali di scegliere quello che più si adatta alla propria realtà, o di crearne uno proprio partendo dai principi ispiratori. Dal punto di vista federalistico quindi è scorretto imporre dall’alto un modello unico come quello “regionalista”, come sembra emergere dall’attuale riforma italiana. È quindi a puro titolo di esempio che sottopongo quello ticinese come applicabile ad un livello provinciale (il Ct. Ticino ha 300'000 abitanti, gestisce e finanzia in proprio ogni ordine di scuola, dalla materna alla università).

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Un caso concreto. Svizzera e Ct. Ticino
Dati di fatto:
1. In Svizzera a livello federale non esiste un ministero della Pubblica Istruzione. La competenza è affidata interamente ai Cantoni.
I governi cantonali hanno ognuno un ministero della educazione e questi si coordinano tra loro tramite appositi momenti previsti nell’ambito del federalismo cooperativo (Confererenza Intercantonale). Ogni Cantone a sua volta ha stabilito con i propri Comuni come dividersi i compiti e questi ultimi stabiliscono, a seconda della loro maggiore o minore autonomia, come organizzarsi.
2. In base gli studi OECD nel settore scolastico, il sistema educativo pubblico svizzero appare comunque all’avanguardia e quindi degno di essere preso come modello di riferimento di un sistema “federalista” e “funzionante”. In particolare il Ct. Ticino ha una sua propria organizzazione scolastica, stabilita e finanziata autonomamente.

A complemento di questi compiti, l'organizzazione federale prevede unicamente tre uffici nel ministero dell'Interno (DFI = Dipartimento federale dell'Interno).
Nulla a che vedere con l'equivalente ministero dell'Interno italiano. Si occupa di welfare sanitario, previdenziale, di scuola.

Ufficio federale dell'educazione e della scienza (71 funzionari; 1'164'447'016 Frs di budget)

Compiti: applica la legge federale sull'aiuto alle università e sviluppa con i Cantoni una politica universitaria coordinata, orgsnizza gli esami federali di maturità, concede fondi per il promovimento della ricerca (OCSE, ASE, CERN).

Consiglio dei politecnici (5'783 posti di lavoro; 1'557'372'200 Frs di budget)

Sono i due politecnici federali di Zurigo e Losanna.

Aggruppamento per la scienza e la ricerca (23 funzionari; 119'592'350 Frs di budget)

Coordina i due precedenti settori ed anche quello spaziale in base alla strategie del DFI.

Tutto il resto è di competenza Cantonale e comunale e della amministrazione locale.

Quadro giuridico-istituzionale: Legge cantonale ticinese sulla Scuola (1990) estratto:

Definizione Art. 1  1) La scuola pubblica è un’ istituzione educativa al servizio della persona e della società.  2) Essa è istituita e diretta dal Cantone con la collaborazione dei Comuni.  3) L’ insegnamento è impartito in lingua italiana e nel rispetto della libertà di coscienza.  4) Alla conduzione della scuola partecipano le sue componenti secondo le modalità stabilite dalla presente legge.  Finalità Art. 2  1) La scuola promuove, in collaborazione con la famiglia e con le altre istituzioni educative, lo sviluppo armonico di persone in grado di assumere ruoli attivi e responsabili nella società e di realizzare sempre più le istanze di giustizia e di libertà.  2) In particolare la scuola, interagendo con la realtà sociale e culturale e operando in una prospettiva di educazione permanente:  a) educa la persona alla scelta consapevole di un proprio ruolo attraverso la trasmissione e la rielaborazione critica e scientificamente corretta degli elementi fondamentali della cultura in una visione pluralistica e storicamente radicata nella realtà del Paese;  b) sviluppa il senso di responsabilità ed educa alla pace, al rispetto dell’ ambiente e agli ideali democratici;  c) favorisce l’ inserimento dei cittadini nel contesto sociale mediante un’ efficace formazione di base e ricorrente;  d) promuove il principio di parità tra uomo e donna, si propone di correggere gli scompensi socio-culturali e di ridurre gli ostacoli che pregiudicano la formazione degli allievi.  Componenti della scuola  Art. 3  1) Le componenti della scuola sono i docenti, gli allievi e i genitori; inoltre, nelle scuole professionali, i maestri di tirocinio.  2) Allo scopo di integrare la propria funzione educativa, la scuola si vale della collaborazione del mondo della cultura, dell’ informazione e dell’ economia.  Ordinamento Art. 4  1) La scuola è ordinata nei seguenti gradi:  a) la scuola dell’ infanzia;  b) la scuola elementare;  c) la scuola media;  d) le scuole postobbligatorie.  2) La scuola elementare e la scuola media sono scuole obbligatorie.  3) Le scuole postobbligatorie comprendono i seguenti ordini:  a) le scuole medie superiori;  b) la scuola magistrale;  c) le scuole professionali.  4) L’ educazione speciale è organizzata dal Cantone come servizio particolare che opera in collaborazione con i singoli gradi o ordini scolastici.  […….] Obbligo scolastico Art. 6 1La frequenza della scuola è obbligatoria per tutte le persone residenti nel Cantone, dai sei ai quindici anni di età.  […….] Gratuità  Art. 7  1) La frequenza delle scuole pubbliche è gratuita. 2) Il materiale scolastico è fornito gratuitamente dal Cantone nelle scuole medie, dai Comuni e dai consorzi nelle scuole dell’ infanzia e nelle scuole elementari.  3) Le spese di trasporto e la refezione degli allievi sono sussidiate dal Cantone e dai Comuni nei limiti stabiliti dalle leggi speciali.  […….] Capitolo II  Autorità scolastiche Consiglio di Stato Art. 8  Il Consiglio di Stato esercita, per mezzo del Dipartimento competente (detto in seguito Dipartimento), la direzione generale della scuola ed emana le disposizioni di applicazione della presente legge.  Autorità comunali e consortili  Art. 9  1) Le Autorità comunali e consortili in materia scolastica sono il municipio, rispettivamente la delegazione scolastica consortile. Esse nominano una commissione scolastica con funzione consultiva e di vigilanza.  2) Le competenze specifiche delle autorità e degli organi comunali e consortili in materia scolastica sono definite dalla presente legge e dalle leggi speciali.

Come si vede, il Cantone esercita la sua sovranità ("... Il settore scolastico compete ai Cantoni ...") tramite una legge cantonale (ed un sucessivo regolamento attuativo) e questa a sua volta determina le condizioni valide all'interno del suo territorio, per esempio stabilendo l'ordinamento, l'obbligo, riaffermando la gratuità, indicando le autorità competenti. Il Cantone, un vero e proprio stato di diritto, ha una sua autonoma raccolta tributaria che serve anche a finanziare il settore scolastico. La scuola comunale è finanziata dalle imposte comunali. In entrambi i casi si tratta principalmente di imposte dirette. I dettagli possono essere esaminati nel documento sui comuni ed in quello sui poteri statali (cantonali) posti su questo sito.

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Organizzazione scolastica cantonale
Ogni Cantone, per raggiungere gli obiettivi fissati dalla Costituzione federale e dalla legge cantonale sulla scuola, si organizza come meglio ritiene: il Ct. Ticino per esempio ha l'organizzazione visibile alla pagina del Dipartimento Istruzione e Cultura mentre il Ct. Grigioni, un cantone trilingue, ha una struttura differente. Potete accedere ai cantoni on-line ed esaminare le particolarità di ogni governo locale.
Le scelte di politica scolastica, e l'organizzazione necessaria per renderle operative, sono quindi scelte democratiche locali.

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La spesa scolastica

Nel 1994 il 18% delle spese totali dello Stato in Svizzera era assegnato alla educazione ed alla formazione (Italia 8-9%)
Il dato è costante nel tempo ed è comunque la somma delle spese di comuni (2900), cantoni (26) e Confederazione.
 

In rapporto al prodotto interno lordo, la spesa pubblica svizzera per l'educazione e la formazione è prossima al 6%.
I dati sono i seguenti (l'ultima colonna evidenzia il dato italiano dello stesso anno):

Il dato italiano (% di spesa per educazione su PIL) è andato stabilizzandosi, dopo i vari tagli, attorno al 4.6% (periodo 1995-1999).

La spesa comunale e cantonale svizzera, già evidenziata nella tabella 1) può essere vista in chiave proporzionale sul totale della spesa educativa.

Figura 1)

Come si vede l'86% della spesa per educazione e formazione svizzero è a livello periferico. Vale comunque il caso di sottolineare che in un paese federale, comuni e cantoni non sono enti amministrativi (come sono comuni e provincie d'Italia) ma sono invece organi politici dotati di sovranità e di finanza autonoma.

Per quanto riguarda il Ct. Ticino, la spesa cantonale per l'educazione 1997 è stata pari al 22% del suo budget (era il 19.5% nel 1995) mentre la spesa comunale (1996) per l'educazione dei 245 comuni ticinesi è stata pari al 13.7% del totale delle spese comunali (era il 13% nel 1994). Questo con una ripartizione dei compiti che prevede le scuola materne ed elementari ai comuni e tutte le altre scuole al cantone.

La somma delle due spese (cantonale e comunale) rappresenta il 6.9% del reddito cantonale e costituisce un valido indicatore della capacità locale credere nella scuola ed investire di conseguenza. È probabile che qualcuno ritenga che questa propensione all'investimento educativo sia facile in un luogo come la Svizzera in cui abbondano risorse economiche ma chi crede nella scuola sa anche che è proprio l'investimento educativo ad essere base di ogni progresso e di ogni ricchezza, culturale ed anche economica. Una struttura scolastica simile, fortemente basata sulla autonomia della periferia la troviamo anche in altri paesi federali. La maggior parte dei paesi federali (evidenziati in azzurro) spende in educazione più della media OECD. Ovviamente la maggior spesa non è un indice immediato di migliori risultati. Può essere anche indice di spreco. Inoltre ci puo' anche essere chi spende meno ed ottiene risultati migliori. Il volume della spesa è comunque la base per calcolare un rapporto costi/benefici.

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La qualità dell'insegnamento.
È sempre difficile valutare la qualità dei risultati. Il "quanto si spende" non è un indice diretto e non è una garanzia assoluta di migliori risultanti. Ci sono comunque vari benchmark internazionali (discutibili come tutto) che producono dei risultati comparabili e delle graduatorie. Non credo che da queste emerga in modo assoluto la validità assoluta, e forse nemmeno relativa, di un modello federalista rispetto ad uno centralizzato. Sono sicuramente da considerare le realtà relative alla didattica ed alla autonomia che ogni docente ha di adottare metodi diversi nonchè l'impatto di tutto ciò con la cultura del luogo. Tuttavia a parità di metodologia e didattica ciò che un paese spende ed investe nella educazione ha sicuramente la sua influenza. Nei paesi nordalpini si assiste ad una forte spesa scolastica ed anche a migliori performances. Questo non dovrebbe essere una pura coincidenza, così come non dovrebbe essere una coincidenza il fatto che tra i paesi che spendono di più ci sono i pochi paesi federali. Questi sono 23 su un totale di 170 paesi circa e sono comunque abbastanza omogenei nell'avere un buon sistema scolastico, bassa disoccupazione, alti stipendi del personale docente, buone performances sui risultati (fatte salve alcune eccezioni). Un'altra caratteristica, da abbinare ad un buon sistema educativo, è la presenza di sei paesi federali nella graduatoria degli undici paesi più ricchi, in dollari PPP (equiparati al costo della vita). Se si ritiene infatti che la ricchezza di un paese nasca inevitabilmente dal suo sistema scolastico non si può non rilflettere sul fatto che i paesi federali in ogni area del mondo sono tra i più ricchi del pianeta.
Un approfondimento su questo tema è disponibile in questo documento.

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La qualità della spesa.
Mentre la spesa scolastica italiana è costituita per il 97.5% da stipendi per il personale docente ed amministrativo, la situazione è decisamente diversa (63%) nel caso svizzero/ticinese che viene analizzato in questo documento. La percentuale della spesa costituita dal personale è inferiore, malgrado, come vedremo, l'alto livello degli stipendi. Proporzionalmente si assiste ad una maggiore spesa per investimenti e per sussidi didattici moderni (informatica).

Per quanto riguarda le spese federali, nei due politecnici di Zurigo e Losanna la spesa del personale risulta pari al 40% del totale
La spesa indicata nella tabella 5) va rapportata al numero di allievi delle scuole pubbliche del Cantone: 48'900 circa su un totale di 308'000 abitanti. La spesa media è pari indicativamente a 15'700 Frs (circa 9'800 € per studente).

Il personale docente nelle varie tipologie di scuola è riportato nella tabella 7).
Il personale della scuola dell'infanzia e della scuola elementare viene assunto e stipendiato dai 245 Comuni ticinesi, con un contributo cantonale per i Comuni finaziariamente più deboli. Lo stipendio medio è statisticamente dedotto dividendo la spesa del personale insegnante (senza quella del personale amministrativo) per il numero di unità a tempo pieno. Il calcolo quindi comprende una media delle anzianità di servizio. Per stimare lo stipendio netto (tolta la previdenza, la sanità e le imposte) si può togliere circa il 30%.

Recentemente l'offerta educativa è stata estesa all'Università (USI), per ora Architettura, Scienze Economiche, Scienze della Comunicazione (860 studenti nell'anno 1998/99) ed alla Scuola Universitaria Professionale della Svizzera Italiana (SUPSI) con 417 studenti nello stesso anno.

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Formazione professionale ed apprendistato.
Nel corso di 4 anni, dal 1995 al 1998 sono stati avviati alla professione 8'205 giovani (5'145 uomini e 3'060 donne).
Le principali professioni, per cui è prevista la formazione professionale specifica ed un contratto di tirocinio (apprendistato), sono riportate nella tabella seguente. L'elenco è comunque in rapida crescita.

Sono previsti anche corsi per adulti.
Nel 1997/98 384 docenti hanno impartito 19'339 ore di lezione a 10'533 partecipanti per un totale di 260'000 ore di partecipazione.

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Diritto allo studio.

La scuola dell'obbligo è completamente gratuita, compresi i libri di testo.
Per il diritto allo studio, dopo la scuola dell'obbligo, sono previsti assegni e prestiti di studio.
Nell'anno 1997/98 sono stati erogati al 19.6% degli studenti aventi diritto (studi superiori ed universitari) circa 3'000 tra assegni e prestiti per un importo medio pari a circa 4'130 €.

Conclusioni.
Per quanto sia difficile fare conclusioni, perché molto può ancora essere descritto, il quadro esposto, e cioè di una scuola pubblica così autonoma da non avere un ministero nazionale ma solo una gestione locale (comunale e cantonale) di piccola scala (paragonabile alla scala provinciale italiana) è sicuramente positivo e costituisce uno dei migliori biglietti da visita per il federalismo "che nasce dal basso", quello cioè dei "piccoli territori". Il tutto avviene (e non per caso) non dall'altra parte del mondo ma a 80 Km da Milano, in un territorio di lingua e cultura italiana.
Il quadro economico e culturale svizzero risultante da un simile investimento educativo può essere riassunto in due serie di dati:

1) economia (1997):

Tasso di attività: donne 57% / uomini 78.5% (Italia 34.8% e 61.8%).
Disoccupazione <3% (Italia 12.4%)
Disoccupazione giovanile praticamente inesistente (Italia tra il 30 ed il 60% a seconda delle regioni).
Lavoro nero <10%  (Italia 28.5%)

2) cultura (1998)

Persone di 25-64 anni con diploma di grado terziario 22.9 % (Italia 8.7%)
Persone di 25-64 anni con diploma di grado secondario 57.8%  (Italia 30.3%)
Persone di 25-64 anni con con solo la scuola dell'obbligo 18.5% (Italia 56.4% , il 25% non ha finito l'obbligo)
Tiratura di quotidiani e riviste in Ticino 138'000 (su 308'000 abitanti circa)
Volumi prestati dalle biblioteche 125'015 in un anno.

(Fonte: ufficicio federale di statistica e rapporto OECD "Education at a Glance 2000")

A sua volta l'economia permette un forte investimento educativo e la cultura generale della popolazione supporta e sostiene la convinzione di questa necessità fondamentale ed il cerchio si chiude.

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