Saggio introduttivo di M. Albertini

HISTORICAL AND CULTURAL ROOTS OF EUROPEAN FEDERALISM
LE RADICI STORICHE E CULTURALI DEL FEDERALISMO EUROPEO

Mario Albertini

1. La teoria del federalismo.

Non e' facile elaborare in modo preciso, cioe' scientifico, una definizione del federalismo. Non possediamo definizioni di questo genere, del resto, nemmeno per il liberalismo, il socialismo e cosi' via, che sono ben piu' studiati e molto piu' discussi, nonostante l'affermazione e la crescita della tendenza ad impostare in modo scientifico il pensiero politico e sociale. Per quanto riguarda il federalismo e' persino incerto, nello stato presente della cultura, se esso sia una idea da porsi sullo stesso piano dell'idea liberale, socialista, ecc., o se sia invece una idea di minore portata, di significato piu' ridotto.

In questa situazione si puo', a mio parere, procedere verso una teoria sufficientemente realistica del federalismo solo scartando, per le ragioni che vedremo, la sua riduzione alla teoria pura e semplice dello stato federale, e ampliando il campo di esame sino a prendere in considerazione, almeno in via di ipotesi, un comportamento sociale indipendente, caratterizzato da un aspetto di valore, un aspetto di struttura e un aspetto storico-sociale che gli sono propri.

Forse questa e' la via per precisare, nella misura del possibile, le stesse nozioni di liberalismo, socialismo ecc. ma si tratta di un problema metodologico che non puo' essere affrontato in questa sede, anche se e' opportuno tenerlo presente. ln questa esposizione, che riguarda specificamente il federalismo europeo e soprattutto la sua storia non mi occupero' dunque ne' di questo problema, ne' di quello di una ricostruzione esauriente dei fatti piu' importanti (sia nel campo teorico che in quello pratico) che si ricollegano al federalismo (1). Diro' soltanto che, a mio parere, il federalismo presenta come aspetto di valore la pace, come aspetto di struttura la federazione o stato federale (2), e come aspetto storico-sociale, un momento, o una fase, dello sviluppo storico.

La pace non va naturalmente confusa, come purtroppo accade spesso, nonostante il rigore con cui Kant ne chiari' il concetto (mostrandone anche il rapporto con la liberta' e la giustizia), con il semplice fatto che la guerra non e' in atto. A situazioni di questo genere conviene in realta' il nome di "tregue", quando si fondano, come avviene, sui rapporti di forza fra gli stati armati, cioe' su stati organizzati per la guerra (con le conseguenze morali, culturali, politiche, economiche e sociali che ci comporta); e per i quali la guerra, dispiegata, minacciata, o semplicemente immaginata per calcolare le proprie possibilita' nei confronti di quelle degli altri, e' in effetti il criterio fondamentale per prendere le decisioni internazionali, sia che si tratti di sacrificare i propri interessi per evitarla, sia che si tratti di accettarne il rischio per difenderli.
La pace non va dunque confusa nemmeno con il pacifismo degli stati (O.N.U.), dei partiti (internazionalismo) o della coscienza individuale (concezioni religiose, morali o psicologiche). La pace e' l'organizzazione di potere che trasforma i rapporti di forza fra gli stati in rapporti giuridici veri e propri. In quanto tale essa richiede specificamente l'allargamento dell'orbita del governo democratico da un solo paese a una pluralita' di paesi; e per cio' che riguarda le relazioni tra la pace, la liberta' e la giustizia, il diritto di tutti di partecipare alla formazione di tutte le decisioni politiche e sociali che li riguardano direttamente, cioe' la creazione di orbite di governo democratico locale ad ogni livello di manifestazione concreta delle relazioni umane.

Dall'idea precisa della pace discende dunque l'idea federalistica della distribuzione del potere politico, e per cio' stesso l'esigenza di identificare le condizioni storico-sociali che consentono di instaurarla e di mantenerla nell'ambito di una parte del genere umano o di tutto il genere umano. sono in questione momenti storici: la situazione delle tredici ex-colonie americane al momento della convenzione di filadelfia, quella degli stati europei nel presente processo di integrazione ecc. ed e' in questione, in prospettiva, una fase storica, quella del superamento dei conflitti fra le classi e le nazioni, della formazione di una societa' mondiale grazie allo sviluppo materiale della produzione e alla creazione di legami obiettivi fra tutti gli uomini.

Quanto ho detto sinora mostra che se si pretende di ridurre tutto il federalismo al concetto di stato federale non si ottiene nemmeno una conoscenza adeguata del medesimo. In effetti si sa poco di uno stato finche' si conosce il meccanismo del suo funzionamento ma si ignora il carattere della societa' nel quale esso puo' funzionare e mantenersi. Ne consegue che non basta dire che il federalismo e' la teoria dello stato federale per liberarsi del problema della societa' federale, in altri termini del problema posto dal modo federalistico di pensare e di agire (una societa' e' nota quando e' noto il comportamento che la costituisce).

D'altra parte c'e', a questo riguardo, un fatto incontestabile. I comportamenti federalistici non sono l'immaginazione di un pensiero mitico, ma una realta' di senso comune. In primo luogo, noi dobbiamo pensare che abbiano qualche carattere federale le societa' nelle quali si mantengono degli stati federali, ossia dobbiamo supporre esistenti dei comportamenti federalistici negli stati federali. In secondo luogo, noi dobbiamo prendere atto dell'esistenza di comportamenti federalistici al di fuori dell'area degli stati federali, e precisamente in Europa. Lungo tutto il corso dell'Ottocento, e sino alla seconda guerra mondiale, non ci furono in Europa che dei federalisti isolati. Trascurando cio' che accadeva negli stati federali, si poteva percio' presumere che essi non fossero che un piccolo gruppo disperso di utopisti, che il loro pensiero non fosse che un sogno ad occhi aperti e che la prospettiva di una vera e propria condotta federalistica, concreta e socialmente rilevante, non esistesse che nella loro immaginazione. Tuttavia da una quarantina d'anni a questa parte le cose sono cambiate. Dagli individui isolati e dalle piccole conventicole si e' passati ai veri e propri movimenti federalistici, il che prova che esiste ormai un numero socialmente rilevante di persone che fanno del federalismo - come altri del liberalismo, del socialismo e cosi' via - il proprio atteggiamento concreto di fronte al potere, alla societa' e al processo storico. Si tratta dunque di stabilire quale sia la natura di questo atteggiamento, e quale sia quella dei comportamenti federalistici che si danno nell'ambito degli stati federali.

Sulla base di queste considerazioni si puo' formulare, come ho detto, una ipotesi sulla delimitazione del campo del federalismo. Esse hanno messo in evidenza tre gruppi di dati: quelli facenti capo al funzionamento effettivo del modello costituzionale dello stato federale, quelli facenti capo ai comportamenti federalistici delle persone che vivono nell'ambito di stati federali, e infine facenti capo ai comportamenti federalistici di persone che non vivono nell'ambito di stati di questo genere. Orbene, e' ragionevole supporre che questi tre tipi di dati abbiano qualche cosa in comune, ed e' egualmente ragionevole supporre che questo elemento comune costituisca il significato del federalismo. Se cio' e' vero, questi sono, in ogni caso, i dati che identificano il campo da esplorare per giungere ad una definizione soddisfacente del federalismo, e ad una conoscenza migliore dello stato federale.

2. Lo stato federale.

Quando l'integrazione europea viene discussa, capita spesso di sentir dire, perfino da parte di insigni europeisti, che la differenza tra confederazione e federazione sarebbe di poco momento, oppure che la federazione sarebbe l'ultimo gradino di una scala evolutiva che parte da un sistema di stati nazionali a sovranita' assoluta e giunge al livello federale dopo aver attraversato non si sa quali livelli crescenti di "sovranazionalita'".

Opinioni di questo genere, che ignorano che la federazione e' uno stato mentre la confederazione non lo e', che ignorano che un gruppo di stati nazionali mantiene le sue caratteristiche essenziali fino al momento nel quale viene sostituito da uno stato federale, possono manifestarsi solo perche' "le idee sono malleabili". Ma "le cose sono dure ed angolose", ed e' per questo che le sole idee che valgono, che servono agli uomini per operare, sono quelle che fanno davvero i conti con le cose, per dure ed angolose che siano.

Chi si occupa dell'integrazione europea deve dunque, se non vuole parlare a sproposito e agire ciecamente, tener conto delle cose, cioe', in concreto, del fatto che ha dato luogo alla comparsa del federalismo come elemento nuovo della storia umana. Basta il richiamo a questo fatto, la Convenzione di Filadelfia, per constatare che un abisso separa la federazione dalla confederazione, e per comprendere che con la federazione e' nato un nuovo tipo di stato.

La Convenzione di Filadelfia, realizzando la prima costituzione federale della storia, costrui' il modello del meccanismo politico dal quale Kant si attendeva la pace fra gli stati e la instaurazione universale del diritto. Hamilton, scrivendo con Jay e Madison, durante la lotta per la ratifica della costituzione federale, i saggi del Federalist allo scopo di illustrare i suoi vantaggi rispetto alla formula confederale, sviluppo', senza esserselo proposto, i primi rudimenti della teoria di questo meccanismo politico, cioe' dello stato federale. Per inquadrare teoricamente il suo pensiero bisogna percio' tener presente che i saggi del Federalist sono formalmente soltanto degli scritti di propaganda politica, sia pure elevatissima, e bisogna inoltre, e soprattutto, risalire al fatto storico dal quale questa propaganda prese le mosse: I'elaborazione di un testo costituzionale da parte di un'assemblea.

E' noto che la costituzione degli Stati Uniti d'America rappresenta il frutto di un compromesso, e di un compromesso nel senso piu' stretto della parola, tant'e' che i punti piu' importanti della costituzione furono concepiti esclusivamente come pure e semplici transazioni tra le opinioni divergenti delle parti in contrasto, e per nulla affatto come le singole parti di un edificio coerente. Nonostante la loro natura queste transazioni identificarono di fatto gli ingranaggi fondamentali del meccanismo federale, e fondarono un solido edificio. E un risultato singolare, ma perfettamente spiegabile. Alla fine della guerra di indipendenza, dal punto di vista istituzionale, la classe politica americana era divisa in due correnti, una piuttosto unitaria e l'altra piuttosto pluralistica. Entrambe avevano un fondamento che non si poteva eliminare a breve scadenza: I'Unione e gli stati.
Il loro contrasto aveva percio' una via d'uscita solo nel compromesso, e il compromesso si poteva fare in un modo solo: salvando l'Unione con un governo panamericano veramente indipendente, ossia attivo sui cittadini e non sugli stati, e salvaguardando nel contempo, con l'indipendenza degli stati stessi, il pluralismo. La difficolta' stava nel trovare la formula di un governo centrale che, pur agendo direttamente sui cittadini degli stati associati, non distruggesse la loro indipendenza. In conclusione, si giunse ad una federazione perche' non si poteva che giungere ad una federazione.

Ma la formula federale, che costituisce il filo conduttore di questa interpretazione dei fatti, era sconosciuta a coloro che li vissero, e le cose si svolsero pertanto in un modo molto piu' complesso. La formula federale era non solo sconosciuta, ma addirittura impensabile, dato il legame che il pensiero politico tradizionale stabiliva tra indipendenza del governo e sovranita' assoluta e indivisibile dello stato. Questo legame rendeva impossibile l'attribuzione dell'indipendenza tanto al governo centrale quanto a quelli degli stati, e costringeva la mente degli uomini ad una scelta tra l'unita' indivisibile e il pluralismo che non stava nelle cose, che non corrispondeva di fatto ad una scelta possibile. L'azione umana non riusciva ad organizzare il pluralismo nell'unita', la situazione lo esigeva. La corrente unitaria avanzo' pertanto dei progetti di organizzazione del governo centrale nei quali non c'era posto per la indipendenza degli stati, e quindi in ultima istanza per il pluralismo; mentre la corrente pluralistica, a sua volta, non ando' oltre la pura e semplice difesa della lega confederale, che garantiva la indipendenza degli stati solo al prezzo della loro sovranita' assoluta, e quindi anche al prezzo della paralisi dell'Unione, della disgregazione lenta ma fatale dell'unita'.

Naturalmente questi progetti restavano sulla carta, lasciavano il problema insoluto e il contrasto aperto. Questa situazione duro' a lungo finche' il nodo non si sciolse da solo quando, per iniziativa della corrente unitaria, le due correnti si scontrarono su un terreno che metteva sul tappeto il problema, non consentiva di aggirarlo e obbligava a una scelta: la Convenzione per la revisione del sistema federale di governo, comunemente nota come Convenzione di Filadelfia. Giunte a questo punto entrambe le correnti tentarono di imporre la loro volonta', ma si resero presto conto che cio' non era possibile e si fermarono a mezza strada. La fortuna volle che si fermassero al punto giusto. La prova di forza si ebbe a proposito della composizione del legislativo, che metteva in gioco la questione della sovranita'. I difensori dell'Unione volevano una rappresentanza proporzionale, i difensori degli stati una rappresentanza eguale per ciascuno stato. Si fini' con l'accettare il primo criterio per la Camera dei Rappresentanti, e il secondo per il Senato, sacrificando nella camera bassa la sovranita' degli stati, e quella dell'Unione nella camera alta. Dopo questa prova di forza la costituzione venne completata rapidamente. Ma, e qui sta il punto, noi diciamo "costituzione" col senno di poi. I delegati di Filadelfia non potevano invece sapere se si trattava veramente di una costituzione, di un meccanismo funzionale. Cio' che sapevano con certezza era di aver fatto un compromesso, e di averlo fatto proprio contro il loro modo di concepire lo stato. Solo con una nuova teoria dello stato, e con la prova dei fatti, essi avrebbero potuto ottenere una conoscenza adeguata di cio' che era avvenuto. Nella coscienza degli uomini un velo separo' cosi', per un certo periodo di tempo, la realta' dalla sua rappresentazione. Questo fu, inizialmente, l'atteggiamento degli uomini di fronte alla prima federazione della storia. Era necessario ricordare questo aspetto della storia della fondazione degli Stati Uniti d'America per mettere in evidenza le circostanze nelle quali Hamilton riusci' ad elaborare i primi rudimenti della teoria dello stato federale. E' un fatto che Hamilton squarcio' il velo che separava la coscienza dalla realta'; proprio il Federalist mostra che egli vide, prima ancora che la costituzione cominciasse a funzionare, come essa avrebbe funzionato. E' vero che la sua previsione presenta delle incertezze, che si manifesto' in pieno solo nella tensione spirituale della lotta per la ratifica e quando egli aveva il testo della costituzione come punto di riferimento obbligato, e infine che in altre circostanze egli muto' opinione, e giunse persino ad esprimere dei giudizi negativi sulla costituzione federale. Ma cio' non lo sminuisce. Il prevedere non da' la sicurezza del vedere, e non possiede la sua nettezza di contorni. Hamilton si batte' incessantemente per il consolidamento dell'unita' americana, prima cercando di fondare un governo panamericano, poi cercando di potenziarlo. Le sue incertezze sono percio' tanto piu' comprensibili. Del resto in questa sede non conta il fatto che egli abbia avuto delle incertezze, ma importa invece metterle in evidenza, precisando il carattere federalistico di alcune idee che egli formulo' in termini generali mentre esse sono valide solo nel contesto federalistico al quale egli di fatto, e implicitamente, si riferiva. Hamilton ha descritto, con grande chiarezza e profondita', il carattere e le conseguenze dell'allargamento dell'orbita del governo rappresentativo dall'area di uno solo a quella di molti stati. Dai suoi scritti risulta inoltre che nel sistema federale si puo' attribuire davvero al potere giudiziario la capacita' di subordinare tutti i poteri alla legge costituzionale, come si puo' d'altra parte, mediante la riunione delle cariche di capo dello stato e di capo del governo nella stessa persona, conferire all'esecutivo la forza indispensabile per governare bene senza correre i rischi della tirannide e del cesarismo. Ma egli ha lasciato in ombra il legame tra questi perfezionamenti del potere esecutivo e di quello giudiziario, decisivi per stabilire lo stato di diritto e per consolidare la democrazia, e la divisione del potere che si produce nel quadro federale, nel quale il governo centrale e' arginato dai governi degli stati-membri, e nel quale col potere giudiziario, troppo debole per resistere allo strapotere del legislativo o dell'esecutivo - del resto piu' fusi che distinti - negli stati unitari, stanno a volta a volta il governo federale o i governi degli stati, a seconda che la decisione giudiziaria converga con l'interesse del primo o dei secondi. Ed infine egli ha lasciato in ombra il fatto che solo a questo grado di perfezionamento del potere esecutivo e soprattutto di quello giudiziario, emerge in forma tipica - e non solo come accidente storico - lo stato costituzionale, la comunita' che piega davvero tutti i poteri alla legge costituzionale. Con complementi di questo genere il pensiero di Hamilton puo' essere considerato la prima formulazione della teoria dello stato federale. Non si trova invece nel pensiero di Hamilton un esame sistematico dei rapporti tra la nuova costituzione e la societa' americana di allora. E questo esame e' indispensabile se si vuole cercare di stabilire una teoria completa del federalismo. La teoria dello stato federale descrive una organizzazione, non l'ambiente umano nel quale essa puo' nascere e mantenersi; identifica la struttura politica di un comportamento, non la sua base sociale e il suo quadro storico (da stabilire insieme perche' i dati sociali hanno natura storica). Di conseguenza essa non permette di comprendere il federalismo in tutti i suoi aspetti e nel suo svolgimento storico, e nemmeno di situare Hamilton nella storia del pensiero federalistico e la federazione americana nel corso storico generale. Si tratta quindi di riesaminare la fondazione degli Stati Uniti d'America per vedere se e' possibile mettere in evidenza anche l'aspetto storico-sociale, dopo quelli di struttura e di valore, del federalismo.

Prima della guerra di indipendenza le colonie della fascia costiera orientale dell'America del nord erano giunte ad un grado di sviluppo materiale e ideale sufficiente per la formazione del governo rappresentativo. Esse costituivano tredici piccole societa' del sistema imperiale britannico. Al di sopra di queste societa' c'era soltanto il punto di riferimento politico e sociale costituito dalla grande comunita' inglese. I coloni non cominciarono a pensare di essere collegati profondamente tra loro e di formare una societa' originale e indipendente - la societa' americana - che quando la loro lotta per le liberta' inglesi si trasformo' in guerra aperta contro la Madre Patria. La guerra distrusse completamente l'affetto per la Corona Britannica e ne creo' uno nuovo, quello per l'Unione americana. Alla fine della guerra i coloni non erano piu' degli inglesi, erano americani. Essi erano pero' organizzati con governi indipendenti nel contesto di solide istituzioni al solo livello delle ex-colonie. Al livello americano c'era semplicemente una unita' di fatto con la sua soprastruttura confederale. Il sentimento americano non fu pertanto, al suo inizio, che la manifestazione della convergenza spontanea del comportamento dei coloni. La radice profonda di questo atteggiamento stava, naturalmente, nell'ambiente storico e geografico. Ma bisogna tener presente che i rapporti di produzione e di scamhio non avevano ancora generato in America del nord una interdipendenza fitta e stabile dei comportamenti dei coloni, il che mostra che fu la guerra, con la moltiplicazione e la intensificazione dei rapporti inter-americani, a trasformare l'embrionale unita' americana in una vera e propria unita' di fatto. A causa della sua immaturita', questa unita' non sarebbe durata a lungo senza uno stabilizzatore politico, senza un governo, ma essa ebbe nondimeno una propria realta' autonoma per un certo periodo di tempo. Proprio perche' semplice riflesso di una situazione di fatto, e non dell'appartenenza allo stesso stato, l'unita' americana in questione va considerata, almeno a fini analitici, come un dato sociale grezzo, piuttosto che come un dato politico specifico, anche se in questo caso come in molti altri la distinzione tra dati sociali e politici non e' molto netta.

Questa unita' di fatto, sufficiente per mantenere il sentimento americano, era invece insufficiente per attenuare gravemente o addirittura distruggere i tredici patriottismi locali, ben difesa dall'autonomia statale, dalle tradizioni storiche e dalla loro stessa natura di "nazioni" nel senso etimologico della parola (l'orizzonte territoriale della nascita, della vita e della morte degli individui). Il sentimento americano si aggiunse pertanto ai vecchi patriottismi locali senza soppiantarli, e la combinazione di questi sentimenti, egualmente forti, produsse un diffuso comportamento sociale contrassegnato da una vera e propria bipolarita', dalla divisione del lealismo tra l'Unione e gli stati.

Cosi' nacque il comportamento sociale che univa tutti i coloni in una sola, e vasta, societa'; ma che nel contempo li divideva in societa' piu' piccole, distinte fra loro e dalla prima, ciascuna delle quali aveva propri confini territoriali ben stabiliti nell'ambito dei confini della societa' comune a tutti. Si puo' chiamare federale questo comportamento. Esso e' costitutivo di cio' che si puo' chiamare a sua volta societa' federale (popolo federale nel contesto politico), ossia di una comunita' con differenze sociali autonome a base territoriale. Piu' precisamente: con gruppi sociali a base territoriale forti a sufficienza per sostenere governi indipendenti e sovrastare ogni altra differenza sociale, ma non tanto da produrre delle societa' separate, proprio perche' formati da uomini fedeli nel contempo anche ad una societa' piu' larga.
In questa forma il fenomeno era, e resta, nuovo. E' vero che la tendenza umana ad appartenere a diversi cerchi sociali e' generale, ma e' anche vero che essa non puo' produrre una vera e propria bipolarita' ne' nelle repubbliche unitarie, dove l'accentramento statale e l'ideologia nazionale fanno prevalere il sentimento nazionale a scapito di tutti gli altri sentimenti di gruppo, ne' nelle societa' imperiali a base feudale, dove la soffoca il fatto che i membri sono dei sudditi, cioe' degli individui che non possono dare espressione autonoma ai loro sentimenti sociali.

Queste osservazioni mettono a nudo gli stretti rapporti tra il nuovo comportamento sociale emerso in America del nord e la novita' della costituzione federale, la divisione della sovranita'. Risulta ora chiaro che il contrasto di Filadelfia dipendeva proprio dal carattere fondamentale della societa' americana, anche se esso in quanto tale, come contrasto e non bipolarismo, aveva una causa politica: l'incapacita' di dividere la sovranita'. Risulta inoltre chiaro che la necessita' di un compromesso, e il fatto che esso fosse possibile solo in termini federali, mettono in evidenza, oltre al processo di creazione delle istituzioni federali, anche e proprio il loro rapporto con una societa' che poteva funzionare solo con istituzioni di questo genere, una societa' in effetti troppo unitaria per un semplice sistema di stati sovrani in equilibrio, troppo diversificata, e nello stesso tempo troppo tendente ad estendere i propri confini, per la forma chiusa e compatta dello stato unitario. Risulta infine chiaro che il federalismo ha un proprio rilievo sociale. Si tratta pertanto di precisare il carattere di questo rilievo sociale, ossia, in altre parole, di valutare la consistenza della societa' federale emersa in circostanze eccezionali alla fine del XVIII secolo in America del nord e, piu' in generale, di stabilire il quadro storico del comportamento sociale federalistico.

Per la sua incompatibilita' sia con la repubblica unitaria che con l'impero a base feudale, questo comportamento puo' manifestarsi solo in aree pluristatali che abbiano raggiunto le condizioni materiali e ideali della liberta' politica e un certo grado di unita'. Ma cio' non basta. Esso non puo' mantenersi senza la scomparsa, o almeno l'attenuazione, della lotta di classe e della potenza militare. La lotta di classe spegne la solidarieta' tra proletari e borghesi dei gruppi sociali a base territoriale, e subordina questi gruppi alla generale divisione dell'intera societa' in classi sociali antagonistiche.
D'altra parte la potenza militare promuove l'accentramento del potere nel governo centrale, spezza l'equilibrio politico tra il centro e la periferia e impedisce cosi' la bipolarita' nel dominio sociale. Di fatto nell'America del nord, durante il periodo nel quale il federalismo si e' mantenuto, la situazione insulare (cosi' ben descritta da Hamilton) ha permesso di garantire la sicurezza della societa' americana senza la formazione di una vera e propria potenza militare. D'altra parte, nello stesso periodo, la situazione eccezionalmente favorevole dell'offerta del lavoro ha effettivamente frenato nella societa' americana la lotta di classe, sino a sbarrare la strada al socialismo. Nel caso americano, come in tutti quelli, reali o possibili, basati sulla semplice attenuazione della lotta di classe e della potenza militare, o delle loro conseguenze, il federalismo non puo' manifestarsi tuttavia che in modo parziale e precario. La parzialita' dipende dal fatto che, dei due poli del comportamento sociale federalistico, uno tende a svilupparsi troppo, e l'altro troppo poco. Si sviluppa poco quello costituito dal gruppo sociale a base territoriale perche', senza la scomparsa delle differenze di classe, questi gruppi non possono divenire in ogni senso del termine delle libere comunita', e quindi non possono sviluppare fino alle estreme conseguenze lo spirito comunitario. Si sviluppa troppo, invece, quello costituito dalla societa' complessiva perche' l'esistenza della potenza militare nelle altre parti del mondo si ripercuote anche sugli individui che appartengono a societa' poco armate, e sviluppa il loro lealismo verso la loro societa' complessiva in un modo simile a quello nazionalistico delle societa' armate. La precarieta' dipende a sua volta dal fatto che in un mondo armato nessuna societa' puo', alla lunga, sfuggire alla logica della potenza e della ragion di stato. In un mondo simile solo alcune circostanze naturali o storiche eccezionali possono, per breve tempo, consentire a societa' particolarmente fortunate di restare poco armate, e di mantenere cosi' l'equilibrio tra il governo federale e gli stati-membri.

In sostanza, finche' il quadro storico presenta soltanto l'attenuazione della lotta di classe e della potenza militare o delle loro conseguenze, il federalismo non puo' manifestarsi che in settori privilegiati della popolazione mondiale, e in modo instabile e imperfetto. Il che equivale a dire che esso puo' manifestarsi in modo pieno e stabile solo in un quadro storico ben definito: quello della scomparsa delle differenze di classe e della potenza militare, vale a dire ad uno stadio di sviluppo della produzione materiale, e della conseguente interdipendenza umana, nel quale sia gia' stata superata la divisione delle societa' in classi, e nel quale sia ormai superabile la divisione dell'umanita' in nazioni. E cio' dimostra che, nella loro essenza profonda, i due poli del comportamento sociale federalistico sono la comunita' e il cosmopolitismo.

A conclusione di queste considerazioni, vorrei osservare che la Convenzione di Filadelfia, la costituzione americana e il suo primo grande commento, il Federalist, qualora vengano presi in esame nella loro unita', e quindi nella loro realta' effettiva, permettono di intravedere in modo nuovo i problemi delle istituzioni e del corso della storia. Su questa base, il federalismo permette di allargare l'orizzonte delle interpretazioni e delle valutazioni politiche e sociali, che e' andato sempre piu' restringendosi nelle visuali del liberalismo, della democrazia e del socialismo. Non e' in causa, ovviamente, il valore di queste conquiste fondamentali del pensiero politico, ma il fatto, pienamente dispiegato di fronte agli occhi di tutti, del distacco crescente della prassi dal pensiero universale dei classici (fino a Marx), distacco forse irrimediabile a mano a mano che diventano piu' remote le situazioni storiche nelle quali le grandi ideologie tradizionali hanno espresso pienamente il loro vigore misurandosi con cio' che doveva essere abbattuto.

In ogni caso, non mi pare dubbio che il federalismo dovrebbe essere tenuto presente da tutti coloro che si pongono il problema di nuove forme di partecipazione alla vita politica e sociale - e cioe' di nuove istituzioni, di nuovi mezzi di decisione - ma non mettono in discussione lo stato nazionale, che con la sua sovranita' indivisibile impedisce la formazione di vere autonomie regionali e locali, e con la sua sovranita' esclusiva, dipendente dall'unificazione di nazione e stato, impedisce la formazione di vere e proprie solidarieta' politiche e sociali al di sopra degli stati nazionali.

3. Nascita del federalismo europeo.

Cerchiamo ora di applicare un'analisi consimile all'idea della federazione europea, al federalismo militante, per isolarne, analogamente, le caratteristiche proprie. Come ogni fatto politico, anche il federalismo europeo ha una sua radice storica. Per metterla subito in evidenza, si puo' partire dalla constatazione di una coincidenza curiosa. Quando, con la Rivoluzione francese, il principio nazionale moderno si e' concretamente affermato nei fatti, e' cominciata anche una storia di idee, non di fatti, che hanno natura federalistica, anche se imprecisa. Io penso che la causa di questa coincidenza - lasciata ancora in ombra, dalla cultura dominante - sia questa: lo stato nazionale era un nuovo principio di organizzazione sociale, politica ed economica. Era, inoltre, la formula che consentiva l'immissione della democrazia nelle vecchie strutture dello stato assoluto. Ma in quanto tale, e proprio perche' portava gli interessi di tutti i cittadini nel quadro della politica di governo, rendeva ormai precario il funzionamento del vecchio meccanismo internazionale, che si basava sulla formula dello stato dinastico, sull'aristocrazia come fenomeno sociale europeo, sul carattere autoritario, ma limitato, del potere, fatti tutti che rendevano possibile un certo equilibrio internazionale grazie ai limiti stessi delle pretese degli stati.

Con la nuova formula dello stato nazionale diventava dunque necessaria anche la ricostruzione in termini nuovi della convivenza internazionale. E' la storia di questo bisogno che spiega, da Saint- Simon in poi, cioe' dal 1814, data di pubblicazione del suo saggio sulla riorganizzazione della societa' europea (che prende in considerazione proprio la fine della politica dell'equilibrio), il cambiamento intervenuto nella letteratura pacifista. Non si tratta piu', ormai, di progetti astratti, ma del tentativo, sia pure embrionale, di risolvere una contraddizione nuova del processo storico, che con la formula nazionale aveva affermato i diritti dell'uomo e del cittadino nel quadro dei vecchi stati, ma con la stessa formula li aveva del tutto negati, persino come diritto di vivere e di non uccidere, nel quadro internazionale. La soluzione di questa contraddizione esige il controllo popolare delle relazioni internazionali. E il controllo popolare delle relazioni internazionali si puo' avere solo col federalismo, che affida direttamente ai cittadini, col mezzo del voto, sia il controllo degli stati che quello di un insieme organizzato di stati.

Vista cosi', la storia delle affermazioni federalistiche in Europa perde il carattere, attribuitole a torto, di una vicenda puramente ideale, ed acquista invece quello della concreta storia umana, del tentativo, faticoso e incerto come tutti i tentativi umani, ma proprio per questo realistico, di risolvere un problema posto dallo sviluppo storico, e non semplicemente immaginato dal perfezionismo di qualche illuminato. In sostanza, la storia del federalismo europeo non e' che la storia del manifestarsi della contraddizione tra l'affermazione della democrazia nel quadro nazionale e la sua negazione nel quadro internazionale. Cio' equivale a dire che il federalismo europeo e', a partire dalla Rivoluzione francese, un aspetto della storia europea; aspetto molto piu' esteso di quanto non si pensi (anche se impreciso come tutte le tendenze storiche non ancora giunte a maturita'), nel quale, a fianco di una avventura del pensiero iniziata filosoficamente da Kant, sta il lento svolgersi della componente universale delle grandi ondate rivoluzionarie. Sono in questione il liberalismo, per quanto attiene ai diritti del cittadino, la democrazia, per quanto attiene ai diritti del popolo e il socialismo, per quanto attiene ai diritti economico-sociali del popolo.

Queste tre grandi ideologie, che hanno progressivamente riempito di contenuti democratici e sociali lo stato nazionale, presentato di fatto, sin dalla loro origine, una componente federalistica, anche se con una coscienza incerta per la confusione teorica del federalismo con il suo opposto, l'internazionalismo, che affida ai dirigenti, invece che al popolo, la soluzione dei problemi internazionali. Questa confusione teorica, praticamente giustificata dalla mancanza delle condizioni obiettive per la realizzazione del federalismo sino alla seconda guerra mondiale, comporta tuttavia il rischio del cedimento al nazionalismo, che si e' in effetti verificato ogni volta che nella scala dei valori realmente perseguita la nazione ha preso il primo posto rispetto alla liberta', alla democrazia e al socialismo. Le manifestazioni di questo cedimento sono imponenti, dallo statalismo dei liberali, al nazionalismo ingenuo dei democratici, alle "vie nazionali" del socialismo. In questo contesto, il fallimento della II Internazionale nei confronti della prima guerra mondiale, e la costruzione del socialismo in un paese solo, sembrano assumere il carattere di una svolta storica che avrebbe consacrato definitivamente la priorita' della nazione, sostenuta brutalmente dai razzisti e accettata da tutti gli stati dietro la copertura formale del principio della sovranita' assoluta della nazione e della non ingerenza negli affari degli altri stati. Ma, nella loro essenza, le lotte per la liberta', la democrazia e il socialismo riguardano tutti gli uomini e non solo i propri connazionali. E per questa ragione che la loro componente federalistica, nonostante tutti i cedimenti, non puo' essere tolta di mezzo.

La storia del federalismo europeo come aspetto della storia europea non puo' essere svolta in questa sede. Si puo' tuttavia ricordare il pensiero di Proudhon per mostrare come si potrebbe, con questa ricostruzione storica ancora da fare, illuminare la faccia nascosta della storia europea dopo la Rivoluzione francese. In Proudhon non c'e' soltanto il "federalismo integrale" (economico, sociale e politico), e con questa concezione un fondamentale criterio per il socialismo qualora non voglia sacrificare il fine, la liberta' umana, al mezzo, la trasformazione della proprieta'. In Proudhon c'e' anche una critica dello stato nazionale e delle relazioni internazionali che giunge sino al punto concreto della demistificazione dell'idea di nazione. Da "grande presbite" quale egli era, Proudhon ha previsto quale sarebbe stato il limite tragico della democrazia nazionale qualora non avesse trovato i suoi correttivi nella democrazia locale e nella democrazia europea. Con questo sguardo lucido, egli ha visto, dietro la facciata delle nazioni moderne, la loro realta' effettuale di mito politico prodotto dall'accentramento dello stato, dalla "repubblica una e indivisibile". In una pagina troppo dimenticata egli ha scritto testualmente che la nazione francese (la "nazione" per eccellenza) non esiste, che la Francia e il raggruppamento artificiale, politico, di quindici nazionalita'.
Questa affermazione poteva sembrare, fino a qualche anno fa, una boutade. Ma la sua verita' sta ormai di fronte agli occhi di tutti perche' la crisi storica dello stato nazionale ha fatto ricomparire, in Francia, le nazionalita' bretone, basca, occitanica, mostrando quanto ci fosse di artificiale non solo nella chiusura della vita politica in uno stato centralizzato ed esclusivo, nella separazione degli interessi dei lavoratori dei diversi paesi europei, ma perfino nel fatto stesso nazionale che ha svelato la sua facciata ideologica, costringendo addirittura de Gaulle a rivolgersi in bretone ai bretoni. La connessione del federalismo europeo con la storia d'Europa puo' essere mostrata nel suo intero arco se si tiene presente non solo il suo significato per il passato, ma anche quello per il presente e l'avvenire. Il federalismo europeo e' di fronte ad un grande compito. Come forma nuova dello stato moderno, il federalismo e' un fatto americano. Ma gli Stati Uniti d'America per costituirsi non hanno dovuto superare delle nazioni storicamente assestate e quindi non hanno dovuto risolvere tutti i problemi ai quali si trovano di fronte gli europei. L'unita', in Europa, comporta una profonda rivoluzione. In Europa si tratta di superare le nazioni storicamente costituite, le nazioni per eccellenza: la Francia, la Germania, l'Italia, la Spagna, e cosi' via. Il superamento delle nazioni storicamente costituite dovrebbe significare, culturalmente, il superamento di uno stadio dell'evoluzione storica e costituire, proprio per questo, un modello nuovo di sviluppo per i paesi del Terzo Mondo e, in generale, per l'umanita' intera che si sta avvicinando rapidamente al momento della scelta fra l'unita' (prefigurata, ma non realizzata, con l'O.N.U.) e la catastrofe ecologica.

Ma, prima di affrontare il problema di questo ampio significato storico conviene analizzare, brevemente, il significato sociale e politico della federazione europea nei suoi aspetti obiettivi. Non si mette mai in luce che il passaggio dagli stati nazionali allo stato federale europeo comporta una trasformazione "materiale" di grande importanza; un vero cambiamento sociale di base. Si ha l'abitudine di considerare la parola "sociale" come un semplice sinonimo di "classe" e di "lotta di classe", ma la realta' e' piu' complessa. In questo modo si dimentica l'enorme importanza sociale del fatto nazionale.

Lo stato nazionale e' la comunita' politica che tenta di rendere, e in parte vi riesce, omogenei tutti i nuclei comunitari esistenti nel suo interno. In fondo, la sua natura tendenzialmente totalitaria si manifesta gia' nel fatto che questo tipo di stato e' in grado di vivere solo se riesce a rendere la lingua unica e omogenei i costumi su tutto il suo raggio d'azione (anche se, per i costumi, e' riuscito a imporre l'illusione, piu' che la realta', della loro unificazione). Questa base sociale artificiale fa si' che un uomo che nasce a Torino si sente uguale a un uomo che nasce a Palermo e diverso, diverso nella sua origine umana, da qualsiasi uomo nato in un altro stato (anche se, di fatto, e a prescindere dall'origine comune di tutti gli uomini, c'e' piu' diversita' fra un torinese e un palermitano che, ad esempio, tra un torinese e un lionese).

Al contrario, non e' possibile costruire lo stato europeo su questa base sociale, o provocare la formazione di questa base con l'aiuto di uno stato europeo. E' stato possibile creare la lingua italiana come lingua nazionale partendo da Firenze, la lingua francese partendo da Parigi. Per l'Europa, non e' possibile fare nulla di simile. Nessun centro di potere e' in grado di imporre una lingua unica in Europa, di ottenere che i francesi cessino di parlare in francese e gli italiani in italiano. A maggior ragione, nessun centro di potere e' in grado di imporre in Europa l'illusione, e in parte la realta', dell'unificazione dei costumi. Per illustrare con una formula questa situazione, i federalisti non si stancano di ripetere che in europa sara' possibile la formazione di un popolo di nazioni, non di un popolo nazionale. Questa formazione non riguarda un avvenire lontano ed imprecisabile. L'elezione, a suffragio universale diretto del parlamento europeo ha rappresentato la prima espressione di un nuovo fattore politico popolare: il popolo europeo. Ma questo popolo e' pluralistico, non monolitico, e, come vuole la storia, il popolo delle nazioni europee.

Si tratta di un aspetto concreto, di natura sociale, che non puo' non essere preso in considerazione quando si parla di unita' europea. Il secondo aspetto concreto che si deve tener presente e' di carattere politico-istituzionale. Bisogna premettere che le accuse di "istituzionalismo" rivolte ai federalisti sono prive di senso. E' ovvio che non esistono istituzioni senza una base sociale corrispondente e che non si puo' lottare per alcune istituzioni che quando si ritiene che vi sia una base sociale su cui fondarle e farle funzionare. Spesso il supremo dovere politico e' proprio quello di distruggere le istituzioni che soffocano nuovi sviluppi sociali e di creare nuove istituzioni per sviluppi nuovi. Bisogna anche precisare che chi rifiuta l'istituzionalismo europeo accetta, di fatto, l'istituzionalismo nazionale, anche se non se ne rende conto, e considera "organico" un processo, quello della nazione, che esige in realta' una condizione istituzionale preliminare: il quadro nazionale organizzato di espressione delle forze storiche.
Detto questo, si puo' affrontare rapidamente l'argomento con l'ausilio di una chiave presa in prestito dalla cultura anglosassone. La cultura europea del continente presenta una lacuna, rispetto alla cultura anglosassone. In quest'ultima si fa una netta distinzione fra il principio unitario (nazionale) e il principio federale (pluralista). Nello stato nazionale, la rappresentanza sovrana e' unitaria. La "repubblica" una e indivisibile" ne e' la naturale conseguenza. Ma questa repubblica riduce ad una pura forma apparente la divisione dei poteri, che dovrebbe invece costituire la garanzia politica della liberta'. E con risultati veramente demoniaci essa affida al centro di potere che ha in mano la spada, l'esercito, anche la scuola, la cultura. Questo stato non puo' - ogni aspirazione in un altro senso resta marginal, velleitaria - non servirsi della scuola e della cultura per fare dei cittadini dei buoni soldati. E lo fa. La storia nazionale, che ci perseguita dalla scuola elementare fino all'universita', mette a nudo, a cominciare dai racconti edificanti per i ragazzi, il rispetto della cultura storico-sociale per le necessita' pratiche, autoritarie e bellicose, dello stato.
E questa cultura che ritroviamo nell'aspetto statale dei comportamenti sociali - elezioni nazionali senza alcuna altra elezione autonoma, servizio militare nazionale - e nei riti politici. Ed e' ancora questa cultura che si manifesta nel riferimento arbitrario dei dati universali della realta' storica e dell'attualita' politica e sociale ai quadri nazionali, con una insidia ancora maggiore perche' questa manipolazione, per l'assenza del lato scopertamente edificante, fa tacere la coscienza di aver servito il potere invece della verita'. Questa cultura, che dipende dallo stato, fa dello stato nazionale il padrone della coscienza degli individui. Nello stato federale, al contrario, vi e' lo sdoppiamento della funzione sovrana, della sovranita'. La lotta politica non si sviluppa in un solo quadro, per un solo potere, il quale controlla poi con i prefetti tutti i poteri a livello inferiore. Essa si sviluppa nel quadro federale e nel quadro degli stati membri. La differenza e' basilare. La divisione del potere su scala territoriale, invece di essere esclusivamente funzionale, trova una base sociale concreta. E questa distribuzione del potere su una base territoriale, nella sua piu' tipica espressione, non puo' sopravvivere senza il primato della costituzione sul potere.

La sua unita' si fonda in effetti su una regola, quella della distribuzione del potere fra ogni stato membro e il governo federale, mentre nello stato unitario l'unita' risiede in un centro di potere al quale tutto e' subordinato, giudice e parte di fatto della stessa costituzione. Non e' per caso che la teoria del giudizio costituzionale dei tribunali - e non solo la corte costituzionale, frutto tardivo della decadenza dello stato nazionale - e' nata con il primo stato federale della storia, la federazione americana. Non e' per caso che la federazione americana, embrione e residuo del primo fatto federale, non ha un ministro per l'educazione, un ministro dell'interno, ne' prefetti.

L' Europa avrebbe dunque questa base sociale, questo carattere istituzionale, questa distribuzione legale del potere. E la ragionevole previsione di una situazione possibile, anche se bisogna ammettere che non sarebbe ancora perfettamente federalistica. E una previsione, non un sogno, perche' questa situazione non dipenderebbe dall'arbitrio individuale, ma dall'impossibilita' di formare uno stato nazionale europeo, unitario e centralizzato.

4. Il federalismo come superamento della divisione del genere umano.

La conclusione cui siamo giunti nel capitolo precedente non e' sufficiente per una analisi del federalismo militante. I federalisti si assumono la responsabilita' dell'imperfezione europea alla quale ho fatto allusione, e del fatto che tale imperfezione corrisponde in effetti a una negazione insufficiente dei valori autoritari e bellicosi dello stato nazionale. Per questa ragione il loro discorso va oltre l'Europa, e in modo ben preciso. Per questa ragione, quando le servitu' della lotta restringono troppo l'orizzonte e nasce il bisogno di guardare lontano, i federalisti dicono che bisogna ancora fare politica per preparare il giorno in cui gli uomini non saranno piu' costretti a fare politica. I federalisti si battono per la federazione europea, e non per la federazione mondiale, solo perche' la coscienza rivoluzianaria non permette di evadere dalla realta'.

A questo proposito, vorrei sottolineare due cose. La prima e' che nessuno obblighera' i federalisti, anche se col loro contributo si formera' l'Europa per la quale si battono, a fiancheggiare il governo europeo. Anche a costo di essere scherniti, come si e' verificato, i federalisti piu' coscienti hanno sempre sostenuto che il loro posto, in Europa, sara' all'opposizione. L'Europa lo permettera'. L'Europa avra' una opposizione. E' singolare che le sinistre europee non ne tengano conto, e giungano cosi' ad immaginare uno stato europeo piu' compatto, piu' totalitario, dello stato nazionale. In realta', le sinistre nazionali dovrebbero chiedersi se una opposizione europea non sarebbe piu' feconda delle opposizioni nazionali.

Ma voglio spiegare questo paradosso: la partecipazione alla costruzione di uno stato che sappiamo gia' di dover criticare. Non e' affatto sconcertante. E' il paradosso di ogni progresso sulla strada della rivoluzione. La rivoluzione e' mondiale e universale. Per tale ragione ogni progresso su questa via perde il suo senso, per chi se ne assume la responsabilita' se egli non accetta questo destino: restare all'opposizione dopo aver assolto il proprio compito. Cio' e' sempre accaduto nella forma positiva del distacco dal potere o nella forma negativa del rovesciamento delle prospettive storiche nell'animo di coloro che hanno accettato, dopo la responsabilita' di una trasformazione di carattere rivoluzionario, anche quella della gestione del potere.

Spieghero' meglio questo paradosso, spero, sottolineando il secondo punto. Le grandi tappe della rivoluzione hanno sempre avuto due significati: uno pratico, immediato, accertabile nelle nuove istituzioni e nei nuovi comportamenti politici e sociali, e uno storico, accertabile solo nella cultura, se per cultura si intende cio' che motiva in profondita' la formazione del pensiero umano. La rivoluzione francese, valutata in confronto non alla vita di prima, ma agli ideali dell'incendio rivoluzionario, ha avuto un esito modesto: lo stato che oggi condanniamo con l'espressione "giacobino- napoleonico", senza con cio' disconoscere le barriere che ha fatto cadere, le forze storiche che ha liberato.

In ogni modo, lo stato "giacobino-napoleonico" non ha distrutto il significato globale della Rivoluzione Francese. Con la rivoluzione francese e' stato affermato nella cultura dell'umanita' il principio democratico. Nonostante la sua realizzazione imperfetta, nonostante tutte le sconfitte della democrazia, questo principio ha messo salde radici nel cuore dell'uomo, non e' stato piu' tolto di mezzo. Il fascismo, che lo negava apertamente, e' stato spazzato via. Gli stati socialisti a partito unico, che lo negano di fatto nella pratica, non possono smentirlo nella teoria e nei riti della vita politica.

Una osservazione analoga vale per la rivoluzione sovietica. Il distacco tra le aspirazioni rivoluzionarie e lo stato sovietico e' cosi' forte che ormai e' ovvio concludere che non si e' realizzato il comunismo, ma un rigido capitalismo di stato. Tuttavia, dicendo "capitalismo di stato", si mette in evidenza un aspetto empirico della realta' sovietica a danno del suo significato storico. Siamo consapevoli che il comunismo non si e' realizzato. Ma dovremmo anche essere consapevoli del fatto che, dopo la rivoluzione sovietica, non e' piu' legittima, sotto il profilo culturale, la proprieta' privata dei mezzi sociali di produzione. La vera proprieta' sociale dei mezzi di produzione e' ancora lontana, come e' ancora lontana, d'altra parte, la democrazia vera e propria. Ma come l'assolutismo e' morto, io credo per sempre, nel cuore degli uomini, cosi' sta morendo il principio della legittimita' della proprieta' privata dei mezzi sociali di produzione.

La pratica si adatta alla democrazia imperfetta, guidata e manipolata, dell'Occidente; alla gestione, guidata e manipolata, della produzione collettiva, in Oriente. La cultura, no. Ed e' la cultura che segna il distacco tra cio' che e' e cio' che deve essere, motivando cosi' le correnti piu' profonde della vita.

Alla luce di queste osservazioni mi pare che non si possa valutare lo stato europeo senza tener presente, accanto a cio' che neghera' in pratica, cio' che neghera' in teoria, per mettere in evidenza non solo cio' che affermera' praticamente, immediatamente, ma anche cio' che affermera' nella sfera della cultura.

In pratica, lo stato europeo neghera', con le conseguenze gia' esposte, la divisione dell'Europa in stati nazionali. In teoria, neghera' le nazioni, o meglio, la fusione della nazione e dello stato, l'asservimento della nazione, che di per se' e' cultura e universalita', allo stato unitario, cioe' chiuso, che di per se' e' potenza e particolarismo. Nel suo messaggio natalizio del 1954 Pio XII ha definito, a mio modesto avviso giustamente, questo tipo di stato come una delle creazioni piu' demoniache della storia umana, proprio per questa ragione. Ed e' significativo che una critica di questo genere, che si ritrova nelle espressioni piu' coerenti del liberalismo, della democrazia e del socialismo, si sia manifestata anche nel quadro della religione, che e' quello nel quale il criterio della trascendenza permette di distinguere piu' nettamente cio' che resta sempre aperto, cio' che rinnova la vita, da cio' che si e' chiuso per sempre, che spegne e mortifica la vita.

Si tratta dunque di accertare quale sia il significato di questa negazione teorica. La federazione americana non permette di constatarlo. Ci sono ragioni storiche. Essa si e' formata in quella che era ancora una via marginale della storia, al riparo dai grandi conflitti fra gli stati e fra le classi. Ed essa ha negato - e' la constatazione specifica - tredici piccoli stati senza storia statale e nazionale.

Ma la federazione europea dovra' negare, nel senso dialettico del termine, la Francia, la Germania, l'Italia: le grandi nazioni storiche. Queste nazioni hanno reso tipica l'idea di nazione come divisione organica del genere umano; sono l'espressione laica, storicamente concreta, della cultura della divisione politica del genere umano. La loro negazione equivarra' dunque alla negazione della cultura della divisione politica del genere umano.

E' vero che la federazione europea sara' uno stato fra gli stati. Sdoppiera' il lealismo dei cittadini, affiancando una elezione europea alle elezioni nazionali. Si puo' pensare che rompera' l'equazione cittadino eguale soldato, abolendo il servizio militare obbligatorio. Ma dovra' difendere la sua autonomia anche con mezzi militari, come potenza fra le potenze. Con la pratica, restera' sul terreno della divisione politica del genere umano, anche se l'esame della sua ragion di stato, che richiederebbe un altro discorso, induce a ritenere che sara' meno brutale, e socialmente meno compressa, dell'Unione Sovietica e degli Stati Uniti d'America.

Ma, con la teoria, lo stato europeo sara' sul terreno della negazione della divisione politica del genere umano. Questa e' la cosa storicamente piu' importante. La cultura nazionale, come teoria della divisione politica del genere umano, e' la cultura che ha legittimato nei fatti, mistificando il liberalismo, la democrazia e il socialismo, sovietico o non, il dovere di uccidere. La cultura della negazione della divisione politica del genere umano e la negazione storica di questo dovere; e' l'affermazione, nella sfera del pensiero, del diritto politico, e non solo spirituale, di non uccidere, e percio' il quadro storico della lotta per affermarlo anche in pratica, al di la' della federazione europea, con la federazione mondiale.

Questa analisi potra' apparire astratta e insensata. Ma e' possibile escludere dall'orizzonte del pensiero l'alba e il crepuscolo, la prima luce incerta nella quale le cose nascono, la semioscurita' nella quale muoiono? Un punto fermo, in queste considerazioni, c'e'. Una negazione vale per quel che nega. Ed e' la nazione che ha legittimato in teoria perche' non poteva toglierlo di mezzo nella pratica, il dovere di uccidere. Negare, con la federazione europea, la nazione, rompere la funesta identita' di nazione come stato e nazione come cultura, superare storicamente il riferimento pratico alla nazione come riferimento ultimo dell'azione umana nella sfera politica e sociale, significa pertanto negare il fondamento della legittimita' del dovere di uccidere, e togliere di mezzo l'oscurita' della cultura nazionale che ha impedito persino di riconoscere che non si possono attuare il liberalismo, la democrazia e il socialismo senza l'affermazione del diritto supremo di non uccidere.

Questa interpretazione del significato storico-culturale della federazione europea, come del resto ogni altro faticoso tentativo di capire il senso della storia contemporanea che non si riduca ad uno sguardo sul presente con gli occhi del passato, potra' sembrare non solo astratta o insensata, ma anche troppo ambiziosa, troppo arbitraria.

Ma la storia degli uomini, nel suo farsi che non e' il suo semplice ripetersi, e' ambiziosa a giusta ragione perche' il distacco tra cio' che e', e cio' che deve essere, e' enorme. D'altra parte, c'e' qualcosa di non arbitrario in questa interpretazione, e precisamente il fatto che non si tratta di una escogitazione solitaria, ma del significato che sono andate assumendo le motivazioni della lotta dei federalisti.

Da oltre quarant'anni, questa lotta tiene isolati i federalisti dal grosso delle forze. Per questo, i federalisti vedono l'unita' europea in un modo radicalmente diverso da tutti gli altri. Allo stato dei fatti, quanto ho detto sinora ha percio' senso solo nel quadro dell'esperienza della lotta federalista, e potra' avere un senso per tutti solo con l'avvento della federazione europea, e solo se la federazione europea, nella sua duplice natura di fatto pratico e di fatto teorico, presentera' effettivamente gli aspetti pratici e gli aspetti culturali che oggi, come motivazioni e come previsioni, sostengono la lotta dei federalisti. Ma alcune cose hanno gia' senso per tutti, anche se si tratta di problemi non sciolti per l'ostinazione nel pensare il nuovo con le idee vecchie.

In primo luogo, c'e' il fatto nudo, elementare, dell'unita' europea, come aspirazione e come processo storico reale. Milioni di persone, e fra esse grandi statisti, uomini di cultura, uomini politici, pensano che l'unita' europea sia necessaria. Ma quando ci si rende conto che l'unita' europea e' necessaria, e anche quando ci si rende conto che l'unita' puo' essere assicurata solo da una federazione, e' una illusione credere, come di fatto avviene, di essere giunti ad una conclusione. In questo modo si e' trovato solo il punto di partenza di una esperienza nuova che rende problematico tutto cio' che si presenta come certo, che rimette in questione globalmente, con lo stato nazionale (cioe' con l'italianita' per gli italiani, e lo stesso per gli altri) il passato e il presente. La prova di cio' sta nel fatto che chi si sottrae a questa esperienza predica bene e razzola male.

In secondo luogo, c'e' la crisi delle ideologie, e a causa di questa crisi la perdita dell'identita' storica. Ci sono i fatti del passato e del presente non spiegabili nel quadro del pensiero politico e sociale dominante. I federalisti cominciano a scorgere un nuovo filo conduttore nella storia d'europa, che nonostante le cosiddette revisioni europee continua ad essere, per gli altri, la storia d'Italia, di Francia e cosi' via. Questo filo conduttore sara' giusto o sbagliato. Ma e' vero che il sistema europeo degli stati e' morto, che esso e' stato soppiantato dal sistema mondiale degli stati. Ed e' vero che bisogna ancora sciogliere i nodi creati dalla Rivoluzione francese e non sciolti dalla Rivoluzione sovietica. Chi ha creduto nella liberta' individuale, nel governo del popolo nella proprieta' sociale dei mezzi di produzione, ha dovuto fare i conti nel quadro stesso del riconoscimento della liberta' individuale, del governo del popolo, della proprieta' pubblica dei mezzi di produzione, con l'incapacita' degli uomini ad essere liberi, ad esercitare l'autogoverno, a controllare socialmente la produzione. E non basta dire che nessun valore e' acquisito per sempre. Si tratta, ogni volta, di riconoscere le condizioni storiche della lotta per i valori.

A questo proposito, si impone una constatazione. Il liberalismo, la democrazia, il socialismo, che concettualmente si pongono al di la' della ragion di stato, di fatto si trovano ancora a combattere, perdendo piu' spesso che vincendo, contro la ragion di stato dentro l'area stessa della ragion di stato, che governa ancora il mondo.

Perche', allora, non riprendere in esame il pensiero di coloro che hanno previsto questo sviluppo o l'hanno criticato a mano a mano che si svolgeva? Non e' in questione solo la storia del federalismo militante e' in questione anche la storia di tutti, e' in questione il nucleo federalistico presente nelle ideologie che hanno costituito, di volta in volta, il pensiero e l'azione dominanti. La ragione permette di affermare, come ho detto, che il pensiero liberale, il pensiero democratico e il pensiero socialista non potevano essere formulati in altro modo che come soluzioni valide per tutti gli uomini e non solo per i cittadini del proprio paese.

Questa sostanza internazionale a tendenza federalistica, in seno alle ideologie stesse che hanno animato il processo storico del secolo scorso, e' molto piu' consistente di quanto non si creda abitualmente. E' vero, ed e' un fatto indicativo, che Lenin nel 1915 ha dovuto prendere posizione sulla "parola d'ordine degli Stati-Uniti d'Europa". Questa parola d'ordine era ancora cosi' forte da costituire un ostacolo per l'affermazione della sua linea politica, e Lenin, in cio' che scrisse a tale proposito, non ha voluto, ne' in fondo poteva, smentire il significato positivo degli Stati-Uniti d'Europa, ma si e' limitato ad affermare la necessita' della premessa della rivoluzione socialista in Europa. E bisogna anche tener presente che allora egli la riteneva prossima, il che equivale a dire che egli manteneva l'obiettivo della costruzione degli Stati-Uniti d'Europa nell'orizzonte di un futuro vicino e delineabile.

I federalisti hanno almeno il merito di aver valutato questi fatti, di aver riletto gli autori che li hanno previsti o li hanno criticati, di aver tenuto conto, nel loro tentativo di capire la situazione storica nella quale tutti ci troviamo ad agire, di cio' che deve essere attribuito alla ragion di stato e di cio' che puo' essere attribuito al germe federalistico presente nelle grandi ideologie. Cio' ha permesso loro, come ho detto, di mettere in evidenza la contemporaneita' dell'affermazione pratica dello stato nazionale e dell'affermazione ideale degli Stati-Uniti d'Europa. Cio' ha permesso loro di tentare di spiegarla, e di intravedere cosi' la natura dell'esile filo europeo che va dalla componente cosmopolitica della Rivoluzione francese sino al processo di integrazione europea in corso.

Nel quadro, appena delineato, del significato che la federazione europea ha ormai assunto per i federalisti, vorrei riprendere in considerazione l'elemento piu' roccioso di questa storia, per ricollegarlo alle due guerre mondiali e alla situazione attuale. Ho detto che la nuova formula dello stato nazionale era incompatibile con il vecchio sistema europeo di stati assoluti ma limitati.

Questo limite era molto netto nella politica internazionale, perche' l'aristocrazia era una societa' europea con una solidarieta' europea al di sopra degli stati. Fino alla Rivoluzione francese l'identificazione ultima e fondamentale della personalita' politica non si manifestava come un legame ne' con lo stato ne' con la nazionalita', ma con la cristianita', o secondo la versione laica, con la Repubblica europea degli uomini di lettere. Metternich stesso pensava in questo modo e credeva veramente a un ordine - e perfino a un ordine giuridico, il diritto europeo - al di sopra degli stati.

Questo limite, d'altra parte, era molto forte anche nei condizionamenti interni della politica internazionale, sia perche' la cultura popolare (la nazionalita') non rappresentava ancora un elemento vitale per lo stato, sia perche' l'amalgama degli interessi economici di tutti e delle motivazioni della politica degli stati, che si e' sviluppato con la rivoluzione industriale e la piena realizzazione dello stato burocratico moderno, non si era ancora formato.

La fusione dello stato e della nazione ha soppresso questi limiti, che lasciavano fuori dalla sfera d'azione dello stato, in una sorta di contesto supernazionale, molti valori ideali e materiali. I rapporti fra gli stati sono quindi diventati molto difficili. L'Europa ha conosciuto l'esperienza di una divisione quale non aveva mai conosciuto nel passato. Questo aspetto dell'ultima fase della vita del sistema europeo degli stati nazionali dovrebbe, a mio parere, essere maggiormente presente nel nostro spirito e dovrebbe essere studiato piu' a fondo. In ogni caso, un fatto e' certo: l'affermarsi del principio nazionale in Italia e in Germania, corrispondente al definitivo superamento della politica internazionale dei sovrani illuminati, e' sfociato nella prima guerra mondiale e spiega il carattere nuovo, generalizzato e totale, di questa guerra. D'altra parte, l'universalizzazione del principio nazionale in Europa, che e' stata generata dalla prima guerra mondiale, ha, a sua volta, portato alla seconda guerra mondiale, cioe' alla fine dell'Europa, che puo' ormai ritrovare un ruolo attivo nella storia solo se sapra' finalmente risolvere, con la sua riunificazione, il problema internazionale posto dalla creazione dello stato nazionale.

La potenza, cioe' il potere effettivo di decisione a livello internazionale, e' emigrata dall'Europa verso l'America del nord, verso il territorio che comprendeva l'Impero degli Zar e che e' stato consolidato dall'Unione Sovietica, e verso la Cina. Non si tratta pero' di un avvenimento che potremmo fin da ora iscrivere nell'idea dei cicli storici come esaurimento di vecchie forze storico-sociali e affermazione di forze nuove. si tratta, al contrario - e la partita non e' ancora chiusa poiche' l'Europa puo' ancora essere unificata - dell'esaurimento storico di una formula politica, la formula dello stato nazionale, e dell'affermazione irresistibile di nuove forme statuali, piu' vaste e piu' complesse, su una base implicitamente o esplicitamente multinazionale (la Cina e' una civilta', come l'Europa, non una nazione, gli Stati Uniti d'America sono, come si e' detto, una specie di federazione europea riuscita e l'Unione Sovietica uno stato multinazionale) con una struttura federale o praticamente imperiale dietro il velo dell'ideologia.

Questa situazione si puo' accettare o rifiutare. I federalisti militanti hanno iniziato la loro esperienza perche' si sono trovati di fronte a questa situazione e l'hanno rifiutata. Il loro pensiero era liberale, democratico, socialista o cristiano-sociale. Ma una cosa appariva loro chiara: l'Europa e' divisa dagli stati nazionali e la divisione, per l'Europa, significa ormai la morte storica. Puo' darsi che tutto cio' che hanno pensato, e che ho cercato qui di riassumere con l'inevitabile limite personale di chi parla anche a nome di altri, sia completamente sbagliato. Ma cio' che non e' certamente sbagliato e' che la divisione e' funesta per gli europei. Ma cio' che non e' sbagliato e' che, di fronte ai mali della divisione, l'unico punto di riferimento certo e' il dovere di battersi per l'unita', e il dovere basta a se stesso, anche quando tutto e' incerto e difficile.

I federalisti possono ridiscutere tutto. Non possono pero' ridiscutere quanto ha scritto, in modo lapidario, il piu' saggio italiano del nostro secolo:

"Nella vita della nazione di solito l'errore di non saper cogliere l'attimo fuggente e' irreparabile. Gli stati esistenti sono polvere senza sostanza. Nessuno di essi e' in grado di sopportare il costo di una difesa autonoma. Solo l'unione puo' farli durare. Il problema non e' fra l'indipendenza e l'unione; e' fra l'esistere uniti e lo scomparire. Le esitazioni e le discordie degli stati italiani della fine del quattrocento costarono agli italiani la perdita della indipendenza lungo tre secoli; ed il tempo della decisione, allora, duro' forse pochi mesi. Il tempo propizio per l'unione europea e' ora soltanto quello durante il quale dureranno nell'Europa occidentale i medesimi ideali di liberta'. Siamo sicuri che i fattori avversi agli ideali di liberta' non acquistino inopinatamente forza sufficiente ad impedire l'unione; facendo cadere gli uni nell'orbita nord-americana e gli altri in quella russa? Esistera' ancora un territorio italiano; non piu' una nazione, destinata a vivere come unita' spirituale e morale solo a patto di rinunciare ad una assurda indipendenza militare ed economica" (3).

Si tratta di una nota scritta da Luigi Einaudi il 1 marzo 1954, nel momento in cui esercitava l'ufficio di Presidente della Repubblica italiana, fatto che non gli impediva di giudicarla per quel che e' realmente.

Tutte le realta' storiche sono nel tempo e hanno un tempo. Einaudi, mettendo in relazione l'Europa col tempo, ha messo in relazione l'Europa con l'azione umana, ha dato un volto all'Europa che sta davanti a noi. Non basta battersi per l'unita' europea, bisogna non perdere tempo, non perdere l'occasione storica. Discutendo, cinquanta anni dopo, la marcia su Roma, Amendola ha usato proprio questa espressione "il valore politico del tempo che passa". Nel primo dopoguerra i partiti attraverso i quali si esprimono le grandi ideologie avevano perso, con il senso storico, il senso del valore politico del tempo, e il fascismo vinse. Il modo con cui hanno condotto la politica europea nel secondo dopoguerra mostra che non lo hanno ancora riacquistato.

E' questo l'elemento irriducibile che divide i federalisti dai partiti. I federalisti erano, e restano, una piccola avanguardia separata dal grosso delle forze perche' non vogliono perdere tempo. I federalisti hanno cercato, e cercano, con la loro organizzazione, e la loro politica, di offrire un esempio vivente di unita' europea avanti lettera perche' si vive nel tempo, e solo la vita puo' sconfiggere la morte. Battendosi contro tutto cio' che divide l'Europa, l'idea di cio' che l'Europa potra' essere ha preso nel loro pensiero una certa figura. Questa figura presenta tutte le incertezze di una previsione. Ma la realta' contro la quale i federalisti si battono non e' incerta. I federalisti sono stati, sono, e saranno sempre, i nemici dello stato nazionale, della divisione nazionale delle forze politiche e sociali.

(1) V. in proposito Mario Albertini, Il federalismo, antologia e definizione, Bologna, Il Mulino, 1979.

(2) Storicamente una " federazione O e' una associazione di stati dotata di potere proprio (l'insieme), associazione che, a causa di questo potere che la distingue dalla confederazione, e' stata chiamata anche "stato federale"

(3) L. Einaudi, Lo scrittoio del Presidente (1948-1955), Einaudi, Torino, 1956, p. 89.