Progetto Italia Federale

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Secondo quel poco che si è potuto apprendere dalla Stampa grande è il ritardo delle Regioni nell'elaborazione dei nuovi Statuti.

GLI STATUTI REGIONALI: LO STATUTO DELL'ARTE; PROPOSTE OPERATIVE.

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Il Sole 24 Ore del 2.10.2001, con il titolo "Federalismo, il sonno delle Regioni e il sottotitolo "Gli Statuti lumaca" rivela con una ricerca compiuta dalla Lega delle Autonomie i gravi ritardi delle Regioni nell'adozione dei nuovi Statuti.

Ciò a distanza di due anni dalla legge costituzionale n. 1/99 che ha modificato radicalmente la forma di governo regionale e a distanza di oltre un anno dall'insediamento dei Presidenti e dei Consigli eletti con il nuovo sistema.

L'indagine ha accertato l'inizio di iter formativi in gran parte appena iniziati.

Si tratta, indubbiamente, di operare scelte complesse anche a causa del grande frazionamento dei Consigli Regionali nei quali gruppi minori, costituiti talvolta da un solo consigliere, lottano per la sopravvivenza e la visibilità, affidata più che alle idee alla capacità di condizionamento dei gruppi maggiori a loro volta condizionati dall'essere troppo nuovi o troppo vecchi per stare all'altezza dell'impegnativo compito di ideare e realizzare nuovi modelli di tipo "federale".

Chi scrive ha partecipato, prima in sede politica e poi in sede professionale, ad elaborare il primo Statuto della propria Regione e vari Statuti di Province e Comuni ma si tratta di esperienze del tutto superate per quel tanto di autocritica che può derivarci dalle successive ossidazioni rapide di quegli Statuti, al rude contatto con le realtà politiche ed operative, ma anche e soprattutto per il grande mutamento della cornice entro la quale occorre operare.

Gli Statuti precedenti avevano marginale rilevanza operativa specie in relazione ai limiti ristretti di scelte lasciate dalla legislazione nazionale, costituzionale e ordinaria. Essi finirono coll'essere modellati su schemi uniformi né risultati rilevanti hanno avuto le successive iniziative di aggiornamento e modificazione.

La sostanziale inesistenza di un contenzioso e di una giurisprudenza su questioni statutarie testimonia della scarsa incidenza pratica di quella normativa.

I nuovi Statuti regionali sono cosa ben diversa a causa degli ampissimi margini di scelta derivanti dal sistema denominato federale, introdotto con le leggi costituzionali n. 11 del 1999 e n. 3 del 2001.

Vi è da chiedersi la ragione del generale ritardo  delle Regioni nell'elaborazione dei nuovi Statuti quando il sistema "Presidenziale" e "Federale" avrebbe dovuto mettere il Tigre nel loro motore. Vi è da chiedersi anche la ragione delle discussioni alquanto "blindate" che sono in corso nelle varie Regioni con il conseguente silenzio degli Organi di informazione.

Forse controluce qualche spiegazione può emergere dalla prima "bozza" giunta alla "discovery" in una manifestazione ufficiale, presente  il Presidente della Camera Casini, nella Regione Abruzzo.

Questa bozza risulta elaborata da una Commissione speciale composta di 24 dei 44 Consiglieri in carica in rappresentanza di 15 gruppi, dato significativo nel vigente sistema nominalmente bipolare.
La bozza assegna al Presidente della Giunta  compiti che non potrebbero essere più ampi: riserva di competenza su tutti gli atti non attribuiti ad altri Organi o Uffici, nomina e revoca dei (ben) 12 Assessori, nomina e revoca del Segretario Generale che ha vasti poteri di valutazione dei dirigenti.

Nessun articolo disciplina espressamente le competenze del Consiglio, disseminate in varie norme ma sostanzialmente limitate alla legislazione (che però si intende racchiudere in testi unici proposti dalla Giunta e correggere con una legge finanziaria annuale) e alla programmazione per così dire generale. Anche i Regolamenti competono alla Giunta.
Per il Consiglio sono previste due riunioni annuali "di diritto", ai primi giorni non festivi di febbraio ed ottobre , salve altre su richiesta di almeno un quinto dei sessanta Consiglieri (di 12 Consiglieri dunque), del Presidente della  Giunta o del Governo della Repubblica.

L'Ufficio di Presidenza e la conferenza dei Capi –gruppo nulla possono in proposito, direttamente.
Per converso  il numero dei Consiglieri, dai 44 attuali ascende a 60; possono essere costituiti gruppi di due Consiglieri  e in taluni casi di uno con uffici, personale e contributi ( ciò che presumibilmente incoraggerà la costituzione  di almeno 30 gruppi).
Sono previste Commissioni, Giunte Consiliari e altri Organismi con i relativi apparati. L'Ufficio di Presidenza è composto dal Presidente, due Vice e quattro Consiglieri Segretari (dalle funzioni indecifrabili).

Singolare è l'istituzione, in aggiunta all'impunità  per voti dati ed opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni (prevista dall'art. 122 della Costituzione), dell'immunità consiliare, novità assoluta modellata sull'art. 68 della Costituzione e cioè sull'immunità parlamentare.
Si tratta, come è evidente, di un chiaro sconfinamento in materia di riserva costituzionale.
Dunque ottimo "status" e buone prospettive di speciali incarichi per i Consiglieri, scarsissimo peso politico gestionale per il Consiglio, Giunta e Dirigenti totalmente dipendenti dal Presidente senza limiti e "contrappesi".

Non è azzardato pensare che un Consiglio articolato in numerosi gruppetti e senza un reale impegno produttivo finisca ben presto coll'esercitarsi in leggi, leggine, inchieste, richieste, mozioni, voti negativi, giuochi sui numeri legali, modi di operare che caratterizzano i sistemi a vasi comunicanti imperfetti.

Corona la bozza statutaria la originale, unica proposta emendativa sostanziale della minoranza, definita "sfiducia costruttiva",  presa in prestito dai sistemi parlamentari, trapiantata in un sistema presidenziale, secondo la quale il Presidente eletto direttamente dal popolo potrebbe essere sfiduciato dal Consiglio e da questo sostituito senza tornare alle urne, in palese contrasto coll'art. 126 novellato della Costituzione. Accordo su tutto dunque (bipartisan anzi quindici-partisan), salvo il diritto al ribaltone, per disarcionare un Presidente magari  indisponibile al rapporto appagante con gruppi e gruppetti e sostituirlo con altro più "accomodante".

L'apertura della discussione della prima bozza di Statuto emersa all'attenzione generale consente di avviare qualche riflessione su quelle che potrebbero costituire linee guida per i nuovi Statuti, anche tenendo conto della grande e dinamicissima maturazione che negli anni recenti è avvenuta nella legislazione degli Enti Pubblici e nella giurisprudenza costituzionale:

1. un equilibrio fra i poteri e le funzioni dei due Organi eletti direttamente (Presidente e Consiglio) non solo può garantire l'utilizzazione al meglio di tutte le energie espresse dall'elettorato ma giova ad evitare conflittualità, inquietitudini, collusioni e collisioni proprie dei sistemi "scompensati", che potremmo definire macrocefali e microcardiaci.

2. La riduzione del numero dei Consiglieri in modo ragionevole e la correlativa diminuzione di gruppi  e incarichi speciali darebbe maggiore
dignità alla funzione consiliare e favorirebbe le aggregazioni verso il reale bipolarismo.

3. La qualità della Giunta e il ruolo fondamentale del Segretario Generale andrebbero assecondati coll'obbligo di  motivazioni adeguate, per le scelte e per le revoche. Specie le revoche andrebbero motivate sulla base di violazioni di doveri secondo criteri oggettivi e verificabili. Una Giunta autorevole e Dirigenti valutabili in base a meriti e demeriti fanno una Presidenza più forte e autorevole anche se meno autoritaria.

4. Il circuito operativo e di fluida collaborazione, di equilibrio, di pesi e contrappesi fra Consiglio, Presidente, Giunta, Segretario Generale, Dirigenti andrebbe stabilito con criteri di programmazione, piani di gestione, monitoraggio costante, verifica dei risultati  che dal Consiglio dovrebbero muovere e a questo tornare in tempi e con modalità reali.
I criteri di valutazione e misurazione dell'azione amministrativa presentati dal CNEL alla Conferenza nazionale nel luglio 1999 potrebbero divenire regola operativa nelle nuove Regioni.

5. Il rapporto cogli Enti Locali può essere ridisegnato su analoghi criteri attuando i principi di  sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza stabiliti nelle nuove norme costituzionali perché non restino vaghe enunciazioni ma siano tradotti in regole operative, aggreganti produttive.

6. Poiché, come taluni osservano, specie dopo la fine dell'assistenzialismo statale (ed europeo) e con il "fai da te" imposto dalla scelta "federalista" i conti aiutano a designare oggi l'identikit dell'Ente, occorre abbandonare vecchi criteri di finanza regionale. La partecipazione pubblica in attività private, la creazione di Enti finanziati e partecipati sono modelli in parte rilevante superati. Occorre puntare, più che alla partecipazione pubblica nell'economia privata, alla partecipazione privata – sulla base di chiare normative - nell'attività, nell'economia, nelle opere, nei lavori, nell'urbanistica, nella valorizzazione ambientale e culturale, nei servizi pubblici.

7. Occorrerebbe eliminare, nella parte prima dello Statuto, le "norme manifesto" di tipo vanamente e fastidiosamente declamatorio.
Si possono e anzi si debbono enunciare principi fondamentali ma essi dovrebbero riguardare scelte reali, coraggiose ed aperte sul rapporto pubblico – privato, sulla scuola, sulla sanità, sulla "meritocrazia", sulle responsabilità, sulle concrete specificazioni dei principi di sussiddiarietà, differenziazione, adeguatezza.

Per il resto i temi delle funzioni (armoniche e ben calibrate) degli Organi, delle attribuzioni, dell'organizzazione, dell'ordinamento finanziario, della partecipazione popolare, della comunicazione pubblica dovrebbero essere disciplinati con chiarezza nei vari titoli dello Statuto in modo da tracciare e rendere visibile il modello nuovo di Regione che si vuole realizzare evitando i pacifici accordi fra gli eletti a salvaguardia di loro (comprensibili umanamente ma non condivisibili) ansie e aspettative e puntando a soluzioni di interesse generale che potrebbero realmente stabilire un appagante rapporto fra cittadini e istituzioni.

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     - Avv. Marcello Russo -
(già Pres. Cons. Reg. d'Abruzzo, Pres. Avv. Amministrativisti di Pescara)