Progetto Italia Federale

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LO STATUTO DELLA REGIONE ABRUZZO
LA CONCLUSIONE DEI LAVORI DELLA COMMISSIONE SPECIALE

Sulle proposte di Statuto della Regione Abruzzo ho formulato varie osservazioni nell’Osservatorio Regionale di ITALIA FEDERALE e sul periodico abruzzese P.Q.M. (1)

Dopo il compimento dei lavori della speciale Commissione si possono formulare ulteriori considerazioni ed indicazioni operative. Ciò anche nell’approssimarsi di una stagione di grandi riforme istituzionali e costituzionali. Sembra che nel prossimo mese di settembre sarà pronta la bozza di disegno di legge per la riforma dello Stato che verrà elaborata dal gruppo di studio incaricato dalla Casa delle Libertà, coordinato dal Sen. Andrea Pastore (di Forza Italia, Presidente della Commissione Affari Costituzionali del Senato) composto dai Senatori Domenico Nania di A.N., Francesco D’Onofrio (dell’U.D.C.) e Roberto Calderoli (della Lega Nord).

Saranno affrontati quattro temi fondamentali: la forma di governo, la "devolution", il Senato federale e la Corte Costituzionale.

Particolarmente per ciò che attiene alla "devolution" la partecipazione delle Regioni, degli Enti Locali, degli studiosi e degli operatori della materia dovrebbe essere attenta e dovrebbe dare i necessari contributi.

Sembra pertanto particolarmente urgente che le Regioni si dotino dei nuovi Statuti e si "attrezzino" per partecipare attivamente alla grande riforma senza attendere passivamente.

1. LO STATUTO COME CARTA FONDAMENTALE DELLE REGIONI.

Non solo per ragioni di principio ma anche in termini operativi e di "buon andamento" istituzionale, agli Statuti va riconosciuta importanza fondamentale per le nuove Regioni.

La VII Legislatura delle Regioni a Statuto ordinario è stata avviata nella primavera del 2000 dopo che le riforme costituzionali sull’elezione diretta del Presidente(2) e sulle modifiche del Titolo V° della Costituzione(3) avevano disegnato una nuova architettura dell’ordinamento statale con ruoli e competenze radicalmente diverse per Regioni ed Enti locali, in senso federale.

Si trattava e si tratta di fondare, sulla base di tali principi e in autonomia, le "nuove Regioni" in grado di rispondere alle sfide che il diverso assetto della Stato imponevano e impongono.

Occorre ridefinire e sviluppare i processi di adeguamento e innovazione fissando regole portanti per costruire un sistema territoriale fondato sui principi della devoluzione, della sussidiarietà e dell’adeguatezza.

La Legge Cost. n. 3/2001 ha operato un totale rovesciamento del sistema previgente: le funzioni amministrative sono state attribuite in via principale ai Comuni e, solo se necessario per esigenze di esercizio unitario, alle Province, alle Regioni, allo Stato.

2. IL CONTENUTO DEI NUOVI STATUTI.

Lo Statuto è la carta fondamentale della Regione, ne determina la forma di Governo, i principi basilari dell’organizzazione e funzionamento, regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione (art. 123 comma 1° della Costituzione).

Lo Statuto è approvato dal Consiglio Regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi (art. 123 comma 2° Cost, modificato dalla legge Cost. 18.10.2001 n.3).

Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte Costituzionale (art. 123 comma 3° Cost.), entro trenta giorni dalla pubblicazione (art. 9 L. 5.6.2003 n. 131).

Lo Statuto è sottoposto a referendum popolare, entro tre mesi dalla pubblicazione, con effetti sospensivi, a richiesta di un cinquantesimo degli elettori della Regione o di un quinto dei Consiglieri Regionali (art. 123 comma 3°).

Con recente sentenza la Corte Costituzionale(4) ha dichiarato "incostituzionale" la L.R. d’Abruzzo 19.3.2002 n. 1 fra l’altro perchè in contrasto con lo Statuto Regionale ancora vigente, approvato con Legge 22.7.1971 n. 480 (promulgato dal Presidente Giuseppe Saragat controfirmato dal Guardiasigilli Emilio Colombo).

Con ciò la Corte Costituzionale ha ritenuto i vecchi statuti non totalmente abrogati dalla nuova normativa costituzionale ed ha altresì considerato gli Statuti come leggi speciali prevalenti sulle Leggi Regionali ordinarie. Ciò neppure secondo il sistema di gerarchia delle fonti ( e cioè con prevalenza in sede di scelta attuativa) ma secondo il sistema della invalidazione della legge "antistatutaria".

3. LE NORME STATUTARIE "DECLAMATORIE".

Dalla natura vincolante e invalidante delle norme statutarie deriva l’opportunità di fare uso parsimonioso e consapevole di norme "manifesto" che tendono a tramutare gli Statuti da fonti del diritto ( e di diritti) in elenchi di buoni propositi.

Ci si riferisce, ad esempio, per stare alla proposta di Statuto abruzzese, a norme come le seguenti:

• "La Regione tutela il più ampio pluralismo di informazione come presupposto dell’esercizio della democrazia e garantisce i diritti degli utenti".
• "La Regione riconosce e valorizza le differenze di genere e garantisce in ogni campo dell’attività politica, sociale, familiare, scolastica, professionale e lavorativa condizioni di effettiva parità a uomini e donne."
• La Regione tutela gli anziani e i disabili e garantisce loro un’esistenza libera e dignitosa, persegue l’obiettivo di assicurare a tutti l’abitazione.

Se singoli cittadini, Enti o Associazioni provassero a contestare Leggi, atti generali o particolari della Regione per violazioni dei principi statutari circa il pluralismo dell’informazione, la scarsa valorizzazione delle differenze "di genere", la violazione del diritto di abitazione di anziani e disabili, occorrerebbe sostenere che si tratta di dichiarazioni programmatiche non vincolanti.

Sarebbe agevole replicare che siffatte dichiarazioni sono estranee ai contenuti degli Statuti come definiti dall’art. 123 della Costituzione e cioè da atti normativi, fonti del diritto.

4. LE NORME STATUTARIE DI RINVIO.

L’art. 123 della Costituzione stabilisce che lo Statuto "REGOLA" l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum.

Non sembra legittima la generica previsione dei referendum con rinvio ad una legge ordinaria che stabilisca le modalità (art. 75 ult. comma della proposta abruzzese).

5. LO STATO DI ELABORAZIONE DEGLI STATUTI NELLE VARIE REGIONI.

Secondo quanto si è appreso dalla Guida agli Enti Locali di SOLE 24 Ore(5), finora la sola regione Calabria, il 14.5.2003, ha approvato in prima lettura lo Statuto.

La Guida agli Enti Locali del 31.3.2003(6) così riassumeva l’andamento dei lavori di formulazione della proposta di nuovo Statuto della Regione Abruzzo fino a quella data: "Il 6 maggio 2001 è stata presentata alla Commissione la relazione Mangiameli per la revisione dello Statuto. La Commissione ha esaminato la relazione in apposite sedute e ha discusso sulle principali tematiche statutarie. Sulla base delle indicazioni della Commissione, il professor Mangiameli, ha presentato, il 4 agosto 2001, una prima bozza di Statuto. A seguito delle consultazioni interne, è stata elaborata, il 21 ottobre 2001, la nuova bozza di statuto, approvata dalla Commissione in data 5 dicembre 2001. Successivamente la Commissione ha sospeso i lavori e, quindi, non ha potuto procedere alle consultazioni esterne per i problemi inerenti allo scioglimento del Consiglio Regionale ( a seguito della sentenza del TAR poi annullata dal Consiglio di Stato). Pertanto, le consultazioni sono state riprese a partire dal mese di giugno 2002. Il Consiglio regionale ha poi prorogato il termine di scadenza della Commissione (4 ottobre 2002) e ha confermato tutti i componenti compreso il presidente."

"L’ultima proposta di statuto, elaborata da Mangiameli, è aggiornata al 20 dicembre 2002. La proposta è stata sottoposta alle consultazioni con le parti sociali."

È seguita la conclusione dei lavori rassegnati all’esame del Consiglio.

L’Ufficio di Presidenza del Consiglio ha deciso di fissare per giorni 9 – 10- 11 settembre una sessione straordinaria per l’approvazione dello Statuto.

6. IL CONTENUTO DELLA PROPOSTA ELABORATA DALLA COMMISSIONE.

La proposta di statuto è composta di 86 articoli suddivisi in nove titoli:

• Titolo I: disposizioni di principio;
• Titolo II: il Consiglio Regionale;
• Titolo III: l’Esecutivo Regionale (Presidente, Vice – Presidente e Giunta);
• Titolo IV: l’Amministrazione Regionale (Uffici, Agenzie, Enti e Aziende);
• Titolo V: la Finanza Regionale;
• Titolo VI: gli strumenti di raccordo: i rapporti Regione – Stato, Regione – Enti Locali, Regione Autonomie Funzionali;
• Titolo VII: i Referendum (abrogativi e consultivi);
• Titolo VIII: strumenti di garanzia
• Titolo IX: disposizioni finali e transitorie.

Il testo potrà essere rinvenuto sul sito: http://www.consiglio.regione.abruzzo.it/presidenza/ 

7. ALCUNI PROBLEMI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE.

Oltre alle questioni cui si è fatto cenno nei precedenti punti 3 e 4, varie norme statutarie potrebbero determinare il ricorso alla Corte delle leggi da parte del Governo con notevole ritardo per l’entrata in vigore dello strumento fondamentale per il buon funzionamento della Regione. Così, ad esempio:

• all’art. 2 comma 3° si afferma che la Regione è il livello più vicino ai cittadini delle funzioni e dei compiti statali. I compiti statali sono dello Stato, il livello amministrativo più vicino ai cittadini è il Comune in base a quanto stabilisce l’art. 18 della Costituzione novellata con la Legge Cost. n. 3/2001.
• All’art. 15 si stabilisce che il Consiglio Regionale si riunisce di diritto due volte all’anno ovvero su richiesta di almeno un quinto dei Consiglieri, del Presidente della Giunta o del Governo della Repubblica. Questa previsione "minimale" per un Organi, costoso e complesso, titolare delle principali funzioni che restano alle Regioni (legislativa e programmatica), appare ingiustificata anche in base all’art. 97 della Costituzione (buon andamento dell’Amministrazione Pubblica) e ai compiti obbligatori che la Costituzione e la Legge "la Loggia" riservano alle Regioni nel sistema "federale".

• Gli artt. 20 e 27 estendono i principi di non responsabilità dei Consiglieri per voti dati ed opinioni espresse (di cui all’art. 122 comma 4° della Costituzione), trasformandola in "immunità", anche per (non meglio definite) iniziative e prevedendo una autorizzazione a procedere del Consiglio Regionale del tutto contrastante con il sistema costituzionale che non consente immunità e riserva alla Corte Costituzionale, in sede di conflitto di attribuzioni, la questione di eventuali "sconfinamenti" giudiziari. Peraltro la Corte Costituzionale, con la recente sentenza n. 219 del 24.6.2003, ha delineato con chiarezza, ai fini dell’immunità dei parlamentari nazionali, gli indici di riconoscimento idonei a qualificare l’atto come opinione manifestata nell’esercizio delle funzioni. Non sembra che tutte le "iniziative" siano coperte dall’immunità.
• Gli artt. 68 e 69 trattano della delega di funzioni amministrative regionali agli Enti locali. La Legge Costituzionale n. 3/2001 escluda ogni ipotesi di delega. Le funzioni amministrative sono direttamente attribuite ai Comuni, salvo che per l’esercizio unitario sia affidato a Province, Regioni e Stato. Dunque le Regioni non possono delegare ai Comuni funzioni che sono loro affidate per non poter essere esercitate dai Comuni.

8. ALCUNE INDICAZIONI OPERATIVE.

Le questioni di legittimità costituzionale evidenziate potrebbero suggerire un ulteriore periodo di riflessione.

Ulteriore approfondimento richiederebbero varie norme, soprattutto quelle che, anziché scoraggiare frazionismi e individualismi, sembrano volerli incentivare con la previsione di "gruppi" (finanziati ed attrezzati) di tre consiglieri e - in alcuni casi - di uno solo.

In tal modo si potrà pervenire a costituire 15 o 20 gruppi con costi rilevanti e difficoltà operative delle commissioni nelle quali tutti i gruppi debbono essere rappresentati.

Soprattutto verrà a mancare l’opera di semplificazione che i gruppi debbono svolgere (alla conferenza dei Capi – Gruppo parteciperà un terzo dei Consiglieri).

Non si può, tuttavia, prescindere dal fatto che la legge elettorale vigente e l’attuale sistema politico hanno generato la situazione "bipolare plurinucleare" che si è tradotta, nella Regione Abruzzo, in 15 gruppi su 40 consiglieri.

In questa situazione si può dire – usando termini economicistici – che l’utilità marginale ponderata dei piccoli gruppi o dei singoli consiglieri "autonomi" diviene politicamente determinante, tanto che gli schieramenti non possono prescinderne.

Peraltro l’assenza di regole statutarie e di un impegno attuativo genera controversie politiche nelle quali la difesa degli spazi vitali prevale su disegni complessivi: si combattono partite di acceso agonismo (per vero nella salutare distrazione del "pubblico") senza regole e senza arbitri; partite generalmente più idonee agli autogol che ai goal.

Soprattutto continuare ad operare nel regime presidenziale stabilito (almeno fino a nuove norme statutarie) dalla Legge Cost. n. 1 del 1999 e nel sistema federale stabilito con la L. Cost. n. 3/2001 ulteriormente definito con la Legge "La Loggia"(7), con uno Statuto concepito allorchè vigevano un sistema elettorale proporzionale e la centralità statale, uno statuto peraltro accentuatamente assembleare, sembra quanto meno estemporaneo.

Del resto la doppia lettura degli statuti – con un intervallo non minore di due mesi, come tempo obbligatorio di riflessione - suggerisce la sollecita approvazione della proposta in prima lettura, salve le opportune modifiche da formulare con attenzione massima alle questioni di legittimità costituzionale che potrebbero prolungare la gestazione statutaria oltre la fine della legislazione "madre".

9. LA PREDISPOSIZIONE DELL’ULTERIORE LAVORO DA COMPIERE

L’approvazione della proposta di Statuto potrebbe essere accompagnata dall’approvazione di ordini del giorno con i quali sia tracciata la mappa attuativa del nuovo e del tutto rivoluzionato sistema regionale.

Esemplificando si possono sinteticamente individuare alcuni temi fondamentali sui quali gli Organi della Nuova Regione dovranno misurarsi con l’auspicabile apporto delle varie componenti della società civile:

- l’attuazione della L. 5.6.2003 n. 131 (Legge La Loggia) a partire dalla nuova organizzazione dei Settori Enti Locali e Programmazione nella Giunta ed altresì con strutture idonee ad attuare i compiti in materia comunitaria e internazionale (artt. 5 e 6 L. 131)(8);

- la partecipazione alle ulteriori iniziative normative statali in materia di "Federalismo" (stabilendo il tipo di federalismo per il quale debbono impegnarsi i rappresentanti della Regione Abruzzo).

• La Costituzione e le funzioni del Consiglio delle Autonomie Locali (artt. 123 ult. co. Cost. e 70 Statuto). L’organizzazione delle nuove funzioni attribuite agli Enti locali.
• Il ruolo delle Province nell’attuazione della "devolution" e del principio di "adeguatezza" nella realtà abruzzese.

- La costituzione di Enti e Aziende e la disciplina delle partecipazioni societarie (artt. 55 e 56 Statuto): verifica dello stato e del rapporto costi-benefici degli Enti esistenti.

- La partecipazione, l’informazione e la comunicazione istituzionale anche sulla base dei criteri indicati dalla L. 7.6.2000 n. 165.

- I rapporti Regione-Uffici Giudiziari, anche in vista della partecipazione di rappresentanti della Regione nei Consigli Giudiziari (secondo il disegno di legge governativo per il nuovo ordinamento giudiziario) e in considerazione dei compiti assegnati alle Regioni in materia di Usi Civici, di sedi e strutture giudiziarie, di polizia amministrativa, di assistenza ai minori, di lavoro per detenuti ed ex detenuti, di assistenza e tutela degli infermi di mente, di formazione professionale.

10. I NECESSARI APPROFONDIMENTI

Così delineati, per parti essenziali, il contenuto della proposta definitiva di Statuto ed indicati i temi di possibili ordini del giorno, sembra opportuno che gli studiosi della materia e le componenti della "società partecipativa" sviluppino temi di grande interesse per la costruzione della nuova Regione.

Se ne indicano alcuni, a titolo esemplificativo, con riserva di tornare su di essi:

- gli equilibri nei rapporti fra Organi ed Uffici Regionali.

- La Provincia nel nuovo sistema "Federale".

- I rapporti Regione - Organi giudiziari e giurisdizionali.

- Irresponsabilità o immunità peri Consiglieri Regionali?

- I controlli interni ed esterni sulla gestione di Regioni ed Enti Locali (la programmazione da elenco di desideri a fonte di obblighi).

Avv. Marcello Russo